关于印发《克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制工作方案》、《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》的通知
新疆维吾尔自治区克拉玛依市人民政府
关于印发《克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制工作方案》、《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》的通知
各区人民政府，市政府各行政执法部门：
《克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制工作方案》、《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》已经市人民政府研究通过，现印发给你们，望认真组织实施。
实施行政执法责任制和评议考核制，是市人民政府认真实践“三个代表”重要思想，进一步加强政府法制建设，推进依法行政的重要举措。建立和实施这一制度，对于进一步提高行政机关及其工作人员的法律意识和法律素质，增强依法行政的责任感和自觉性，从根本上解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，规范行政执法行为和改进机关工作作风，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，具有重要的现实意义。各区人民政府、市政府各行政执法部门要将实施行政执法责任制和评议考核制工作列入重要议事日程，加强领导，精心组织，狠抓落实，切实保证此项工作健康有序开展。
二00三年五月七日
克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制
工 作 方 案
为实现我市行政执法工作制度化、规范化和科学化，根据自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》(新政[2001]35号)，结合实际，制定本方案。
一、 指导思想和目标要求
市政府实施行政执法责任制和评议考核制(以下简称“两制”)，总的指导思想是：以依法治国基本方略和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党的十六大精神，在市委的领导下，以法律、法规和规章为依据，以规范行政执法行为为内容，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，从源头上防止行政执法腐败，切实推进依法行政、依法执政。
主要工作目标是：自觉接受权力机关的监督和社会监督，确保“有法必依，执法必严、违法必究”的社会主义法制原则落到实处；努力实现政府工作法制化，执法主体合法化，执法行为规范化，保证各项法律、法规和规章在我市的全面正确实施；进一步提高广大行政执法人员的依法执政水平，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为我市经济发展和社会进步创造良好的法治环境。
二、实施范围
本市实施“两制”的单位与部门，具体包括：
(一) 各级人民政府(含其依法设立的派出机关)；
(二)市、区政府各行政执法部门(含国务院和自治区人民政府实行垂直管理的部门，各部门依法设立的派出机构，法律、法规授权的行政执法机构以及受委托行使行政执法权的组织)。
三、组织领导
市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制领导小组(以下简称市政府实施“两制”领导小组)，统一领导全市“两制”的实施。根据市人民政府机构改革和人员变动情况，对市政府实施“两制”领导小组成员进行调整。调整后的组成人员如下：
组 长：唐 健 市长
副组长：王新明 常务副市长
雷红霞 副市长
赵武生 副市长
杨晓伟 副市长兼市政府秘书长
阿不都热合曼·克里木 副市长
成员：郜瑞宏 市政府副秘书长
江永红 市政府副秘书长
邱长林 市政府副秘书长
王 军 市政府副秘书长
图逊江·苏莱曼 市政府副秘书长
黄 毅 市政府法制办公室主任
苏江林 市监察局局长
严祖国 市直机关工委书记
王建江 市人事局局长
陈 旭 市编委办公室主任
田清生 克拉玛依区区长
傅玉坤 独山子区常务副区长
孙振江 白碱滩区区长
杨学文 乌尔禾区区长
领导小组办公室设在市政府法制办公室，办公室主任由黄毅同志兼任。根据工作需要，办公室成员可从有关部门抽调。办公室负责对各区人民政府和市政府各行政执法部门实施“两制”工作的协调、指导、监督检查和考评工作。具体职责是：
(一)负责市政府“两制”工作方案的组织实施，对全市各级国家行政机关实施“两制”工作进行监督、检查和指导；
(二)向市政府实施“两制”领导小组报告工作，结合工作实际，提出完善现行工作方案和考核办法的建议及年度工作要点；
(三)组织对各区人民政府和市政府各行政执法部门贯彻落实市人民政府《行政执法责任书》及“两制”工作情况进行考核，向市政府实施“两制”领导小组提出考评意见；
(四)学习、借鉴、总结和推广“两制”工作经验，研究并提出解决问题的办法；
(五)完成自治区政府法制办公室和市政府实施“两制” 领导小组交办的工作任务。
各区人民政府统一领导本区的“两制”工作；市政府各行政执法部门按照市政府和自治区对口部门的要求，领导本部门和指导本系统的“两制”工作。各区人民政府和市政府各行政执法部门应调整并加强“两制”工作领导机构，领导和办事机构成员名单须报送市政府实施“两制”领导小组办公室。
四、主要任务
市、区人民政府及其各相关部门，应按要求完成以下各项工作：
(一)清理执法依据，规范执法主体。
市政府各行政执法部门要依照有关法律、法规、规章和国家、自治区以及我市政策性文件清理结果，对本部门的行政执法依据进行清理，编制包括颁布机关、执法类别、执法范围、执法程序、强制措施、处罚种类、处罚幅度等项内容的行政执法依据目录。并将清理结果，报送市政府实施“两制”领导小组办公室审核。
结合政府机构改革，市政府各行政执法部门要明确划分执法岗位职责、界定执法权限，依法规范执法主体。对执法主体的清理结果，应按规定期限报送本级政府法制机构，经政府法制机构审核后，报请本级政府确认并向社会公布。
(二)明确责任目标，落实执法责任。
在清理执法依据和依法对执法主体予以确认的基础上，市政府各行政执法部门要进一步明确本部门及各执法岗位的执法责任目标，对执法责任层层进行分解，落实到每个执法岗位，并建立和完善执法岗位责任制，逐级签订行政执法责任书。
(三)制定培训计划，建立完善培训考核档案。
市政府各行政执法部门要以建设学习型、服务型、开拓型的行政执法队伍为目标，制定学习培训计划，采取多种形式，以《行政处罚法》、《行政复议法》等公共法律和本部门负责实施的法律、法规为重点，加大培训考核工作力度，建立完善培训考核档案。
(四)建立监督制约机制。
1、行政审批责任制。依法履行行政审批职能的行政执法部门，要按照“谁审批，谁负责”的原则，建立、健全行政审批责任制。
2、行政执法公示制。要制定并向社会公布本部门负责实施的法律、法规和规章名录；公布执法类别、执法权限、执法范围、执法程序、强制措施以及处罚种类与幅度；公布办理行政审批、行政许可等管理事项的适用范围、对象、条件、方式、规则、程序等；公布本部门的服务承诺和接受监督的方式、投诉渠道以及对过错责任追究的方式。
3、执法监督检查制度。由市、区两级政府实施“两制”领导小组办公室和市政府各行政执法部门，结合实际，分别建立并逐步完善执法监督检查制度。要围绕各个阶段的执法工作重点，对突出的或带有普遍性的问题，有针对性地开展执法监督检查活动。通过对执法行为的规范，提高行政执法部门和执法人员的依法执政水平。市、区两级政府实施“两制”领导小组办公室要认真履行执法监督检查职责，市政府各行政执法部门自行组织的执法监督检查，每年应不少于一次，并将执法监督检查情况书面报送本级政府法制工作机构。
4、行政应诉制度。按照自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》的要求， 由市政府实施“两制”领导小组办公室结合我市行政执法工作实际，研究拟定《克拉玛依市国家行政机关行政应诉规则》，报经市政府审定后印发实施，依法规范我市各级国家行政机关的行政应诉行为。
5、规范性文件审查、备案制度。由市政府实施“两制”领导小组办公室结合我市实际，研究制定《克拉玛依市国家行政机关规范性文件审查和备案规定》，报经市政府批准后印发执行，使我市各级国家行政机关的规范性文件与法律法规规定的精神保持一致，确保我市各级国家行政机关依法行政。
6、新颁法律、法规、规章实施情况报告制度。由市政府实施“两制”领导小组办公室拟定《克拉玛依市国家行政机关贯彻执行新颁法律、法规、规章办法》。自《克拉玛依市国家行政机关贯彻执行新颁法律、法规、规章办法》印发之日起，市、区两级相关行政执法部门，必须在规定的期限内，将贯彻执行新颁法律、法规、规章的实施方案、工作步骤与相关措施和执行情况，书面报告本级人民政府法制机构和上级主管部门法制机构。市、区两级人民政府法制机构，应加强对所属行政执法部门贯彻执行新颁法律、法规、规章的监督检查，确保各项法律、法规、规章的全面正确实施。
7、重大具体行政行为备案制度。本市各级行政机关作出责令停产停业、吊销许可证、吊销营业执照和较大数额罚款、没收财物数额较大以及其他有重大影响的行政处罚、行政复议或行政赔偿决定，应在决定书送达之日起5个工作日内，由相关行政机关视不同情况，将决定书分别报送上一级人民政府、本级人民政府或上级主管部门法制机构备案，以加强本市国家行政机关对具体行政行为的层级监督。具体管理办法由市政府实施“两制”领导小组办公室制定。
8、错案责任追究制度。按照自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》的统一要求，由市政府实施“两制”领导小组办公室负责对市政府1998年制定的《克拉玛依市人民政府行政执法错案责任追究试行办法》进行修订和完善，对过错责任予以细化，进一步明确过错责任标准和过错责任追究具体方法，使其更加规范化、科学化。
9、评议考核制度。依照自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》，由市、区两级人民政府实施“两制”领导小组办公室和市政府各行政执法部门，结合各自实际，分别研究制定评议考核办法，对行政执法责任进行评议考核的原则、 目标、内容、方法、程序、奖惩措施以及考核定档标准予以明确和细化，通过科学地评议考核，促进“两制”工作深入开展。
(五)加强法制机构建设。
按照国务院和自治区人民政府《关于全面推进依法行政的决定》的精神，市、区人民政府及其行政执法部门，要进一步加强法制工作机构，使法制工作机构的设置和人员配备与本地区、本部门法制建设任务相适应；要通过加大培训力度，不断提高法制机构工作人员的政治素质和业务素质，努力培养一支政治强、业务精、作风正的法制工作队伍；各级政府法制工作机构要提高服务质量，充分发挥法制工作机构在政府法制建设和依法行政中的参谋、助手作用。
五、实施步骤
实施“两制”的准备工作，分为以下阶段进行：
(一)宣传动员和建章立制阶段。
2003年5月10日至6月1日，各区人民政府和市政府各行政执法部门，要在认真学习、领会《克拉玛依市人民政府实施行政执法责任制和评议考核制工作方案》、《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》等相关管理规定的基础上，统一思想，提高对实施“两制”工作的认识。按照本方案的要求，从加强组织领导入手，调整和加强本区、本部门实施“两制”工作的组织领导及办事机构。
2003年6月1日至7月1日，各区人民政府和市政府各行政执法部门，要完成“两制”实施方案、行政执法责任制评议考核实施细则以及年度考核办法等制度的建章立制工作，并将“两制”实施方案、行政执法责任制评议考核实施细则以及年度考核办法等制度，报市政府实施“两制”领导小组办公室审核。对经审核不符合要求的，限期由报送单位或执法部门自行整改。
2003年9月1日前，市、区两级人民政府要全面完成对执法主体和执法依据的清理，清理结果由本级政府确认后向社会公布。
市政府实施“两制”领导小组办公室负责拟定的各项规定、制度和办法应于2003年10月1日前全面完成。各区人民政府和市政府各行政执法部门，要按照市政府的各项规定、制度和办法，结合各自实际，在2003年10月底之前，建立健全与之配套的管理规定。
(二)自检自查阶段。
2003年10月上旬至10月30日，各区人民政府、市政府各行政执法部门应对本单位、本部门和本系统制定实施方案、行政执法责任制评议考核实施细则和年度考核办法及评分标准等建章立制情况，以及宣传动员、清理执法依据、规范执法主体等工作的完成情况，开展自检自查，对不符合要求的，限时整改。自检自查和整改工作情况应在2003年10月30日之前书面报送市政府实施“两制”领导小组办公室。
(三)统一验收阶段。
2003年11月1日至12月30日，由市政府实施“两制”领导小组办公室对各区人民政府、市政府各行政执法部门完成“两制”工作任务的情况进行检查验收，确保“两制”工作于2004年1月1日在我市各级国家行政机关全面实施。
六、考核与奖惩
在“两制”工作全面展开后，市政府实施“两制”领导小组办公室，按照《克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)》的规定，适时组织对各区人民政府、市政府各行政执法部门实施“两制”的工作情况进行考核，并将考核成绩，纳入市政府目标考核管理体系，作为评价各区人民政府和市政府各行政执法部门以及相关人员工作业绩的一项重要依据。
克拉玛依市行政执法责任制评议考核办法(试行)
第一条 为推动行政执法责任制的全面开展，规范执法行为，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，确保法律、法规、规章的正确有效实施，推进依法行政，根据自治区人民政府《关于全面推进行政执法责任制和评议考核制工作的实施意见》(新政发[2001]35号)，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于对各区人民政府和市政府各行政执法部门(含实行垂直管理的部门，各部门依法设立的派出机构，法律、法规授权的行政执法机构以及受委托行使行政执法权的组织，下同)实施行政执法责任制工作的考核(以下简称行政执法责任制评议考核)。
第三条 市人民政府实施行政执法责任制与评议考核制(以下简称“两制”)领导小组，负责对各区人民政府和市政府各行政执法部门的行政执法责任制评议考核工作。对各区人民政府和市政府各行政执法部门的评议考核工作，具体由市人民政府实施“两制”领导小组办公室组织实施。
第四条 行政执法责任制评议考核工作，以法律、法规、规章为依据，依照市人民政府通过的《行政执法责任制评议考核目标及评分标准》进行，坚持实事求是、公平、公正、公开和奖优罚劣的原则。
第五条 各区人民政府和市政府各行政执法部门的主要领导是实施行政执法责任制的责任人，对考核目标的完成承担全面责任；各行政副职对分管范围内的考核目标任务负主管责任；各行政执法部门内设机构和所属执法机构的负责人对涉及本机构的目标任务负直接责任；行政执法人员根据本部门的分工，对有关具体目标任务的完成负直接责任。
第六条 市人民政府实施“两制”领导小组办公室，在市人民政府《行政执法责任书》确定的责任期限内，应组织制定行政执法责任制评议考核目标。考核目标的具体内容可根据每年工作实际进行适当调整。
第七条 市人民政府对各区人民政府的行政执法责任制评议考核目标，由市人民政府实施“两制”领导小组办公室，依据综合规范行政行为的法律、法规、规章和其他法律、法规、规章中涉及区级政府职能的规定，以及市政府的有关规定拟定，在报经市人民政府实施“两制”领导小组审定后执行。
第八条 市人民政府对市政府各行政执法部门的行政执法责任制评议考核目标，分为通用目标和专用目标，各占50%比例。
通用目标由市人民政府实行“两制”领导小组办公室依据综合规范行政行为的法律、法规、规章和市政府有关规定拟定。
专用目标由市政府各行政执法部门，依据由其组织实施和参与实施的法律、法规、规章，以及上级行政机关依法作出的有关规定拟定，并于每年12月25日前，报市人民政府实行“两制”领导小组办公室审核。
市人民政府实行“两制”领导小组办公室拟定的通用目标和审核的专用目标，应报经市人民政府实行“两制”领导小组审定后，下达被考核单位执行。
第九条 各区人民政府对所属行政执法部门下一年度的评议考核目标，比照本办法第六条、第八条的规定，于每年12月25日前提出，并报市人民政府实行“两制”领导小组办公室审核。
第十条 市政府各行政执法部门，可直接适用本部门制定的行政执法责任制评议考核专用目标，对本系统进行评议考核。
第十一条 行政执法责任制评议考核的内容主要包括：
(一)行政执法责任制的建立及组织实施情况；
(二)抽象行政行为的实施情况；
(三)具体行政行为的实施情况；
(四)行政执法队伍建设情况；
(五)行政执法监督情况；
(六)依法行政情况及法治环境状况。
第十二条 市人民政府实行“两制”领导小组办公室，应适时组织行政执法责任制评议考核，了解、掌握各区人民政府和市政府各行政执法部门完成行政执法责任制评议考核目标情况。
第十三条 行政执法责任制评议考核采取被考核单位上报工作落实情况、市人民政府实行“两制”领导小组办公室组织统一检查并进行量化考核的方法。
市人民政府实行“两制”领导小组办公室在考核中应注意听取管理相对人和市民的意见和反映，正确评价一个单位的行政执法状况。
第十四条 各区人民政府、市政府各行政执法部门于每年12月25日前，应完成对本区、本部门当年行政执法责任制评议考核目标的自评自查工作，并将评议情况书面报送市人民政府实行“两制”领导小组办公室。
第十五条 行政执法责任制评议考核主要采取以下方式：
(一) 听取行政执法责任制工作情况汇报；
(二) 现场查看或调阅有关文件、资料；
(三)对行政执法人员进行法律素质测试；
(四)选择有影响的行政执法案件进行个案督查；
(五)定期或不定期地组织执法检查或专题调查；
(六)组织座谈会或面向社会进行问卷调查；
(七)市人民政府实行“两制”领导小组办公室确定的其他方式。
第十六条 行政执法责任制考核实行百分制，考核结果分为优秀、合格、不合格三个档次。其中：经考核得分90分以上为优秀；70分—89分为合格；不足70分为不合格。
第十七条 市人民政府实行“两制”领导小组办公室应当在考核结束后的15个工作日内，向市人民政府实行“两制”领导小组提出优秀、合格或不合格的考评意见，经市人民政府实行“两制”领导小组审定后，报请市人民政府批准确认，并由市人民政府实行“两制”领导小组办公室以适当方式公布考评结果。
第十八条 对于检查考核中发现的问题，市人民政府实行“两制”领导小组办公室应当提出及时整改或限期整改要求；被考核单位不接受整改要求或逾期不改的,由市人民政府实行“两制”领导小组办公室下达《行政执法监督通知书》，督促其改正；情节严重的，依照本办法第二十三条规定处理。
第十九条 各区人民政府、市政府各行政执法部门，对市人民政府实行“两制”领导小组办公室组织的检查考核，应当予以支持、协助和配合；被考核单位对检查考核结果有异议的，可书面向市人民政府实行“两制”领导小组办公室申请复查或申述意见。
第二十条 各区人民政府应在考核结束后10个工作日内，向市政府有关行政执法部门通报考核结果，并将考核情况书面报送市人民政府实行“两制”领导小组办公室。
市政府各行政执法部门对本系统的考核，应在考核结束后10个工作日内，向区人民政府通报考核结果，同时将考核情况书面报送市人民政府实行“两制”领导小组办公室。
第二十一条 行政执法责任制评议考核结果作为评价该单位当年工作目标完成情况的依据。政府法制机构应当参加本级政府年度工作目标考核。
第二十二条 市人民政府对于考核结果为优秀的单位及表现突出的个人，给予通报表彰。
第二十三条 对于实施行政执法责任制存在以下问题的单位， 由市人民政府实行“两制”领导小组办公室，视不同情节向市人民政府实行“两制”领导小组或主管机关提出通报批评或对相关责任人给予行政处分的建议：
(一)未按要求建立并落实行政执法责任制及其配套制度的；
(二)未按照要求报送行政执法责任制工作情况的；
(三)行政执法活动中存在乱作为、不作为等违法问题拒不纠正的；
(四)隐瞒错案、过错责任，或对错案、过错责任人不按照规定追究的；
(五)对检查考核不接受、不配合或弄虚作假的。
凡考核不合格的单位，不得评为当年政府目标任务考核一类单位，本年度内不授予其他荣誉称号；对连续两年考核不合格的单位负责人，其第二年度的考核以不称职等次向干部管理部门提出定等意见；凡因错案被追究责任或考核不合格的个人，本年度内不得授予其他荣誉称号。
第二十四条 各区政府、市政府各行政执法部门应根据本办法，结合实际，制定行政执法责任制评议考核实施细则。
第二十五条 本办法执行中的具体问题，由市人民政府实行“两制”领导小组办公室负责解释。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。
附件：1、行政执法责任制评议考核目标及评分标准
2、行政执法责任制评议考核通用目标及评分标准
行政执法责任制评议考核目标及评分标准
(本标准适用于各区人民政府)
序号
工作
目标
目标内容
评分标准
分值
1
建立
健全
行政
执法
责任
制并
认真
组织
实施
结合实际建立的行政执法责任制和评议考核制符合市政府要求，并认真组织实施；按规定期限上报实施方案、工作总结和工作安排；按评议考核办法自行组织考评，奖惩兑现；完成市政府行政执法责任制和评议考核制领导小组办事机构提出的工作任务，接受行政执法责任制和评议考核制检查考核。
未成立组织领导机构或组织领导机构不能有效发挥作用的扣3分；未按要求制定和上报行政执法责任制工作方案或不符合要求的扣2-3分：不接受或不积极配合上级部门检查考核的，每次扣2分：不进行整改的，扣5分；检查考核中弄虚作假的扣1-5分；不按要求上报行政执法责任制总结及工作安排的，扣1-5分；区属执法部门未按要求建立行政执法责任制及配套制度的，上报备查的有关材料不全或者逾期的，视情况扣1-5分：不组织执法责任制检查考核或者走过场的，扣1—3分。
15
2
抽象
行政
行为
合法、
适当
确保本级政府规范性文件、政策性文件的合法性，并定期进行清理；印发规范性文件按规定报备审查；建立对乡政府和所属行政执法部门规范性文件报备审查制度，发现违法或不当问题及时纠正。
发布规范性文件不执行备案规定或未按备案规定报送的，每件扣1-3分；报备的规范性文件违法或与上级文件抵触、发布规范性文件违反规定程序的，每件扣2-4分；未建立对乡政府和所属行政执法部门规范性文件备案审查工作制度或工作开展不规范的，每件扣2-4分；对规范性文件存在的问题未及时纠正的，扣3-5分；未按要求开展规范性文件或政策性文件清理工作的，扣3分。
15
3
具体行政行为合法、适当
认真履行有关法律、法规、规章赋予本级政府的行政职能；依法确认行政执法主体资格并向社会公告，有效规范所属行政执法部门的具体行政行为；坚持依法行政，确保本级政府作出的具体行政行为合法、适当。
所作出的具体行政行为被有权机关撤销或变更的，扣5分；作出的具体行政行为在程序或实体方面违法或与上级文件抵触的，扣2分；对重大具体行政行为未按要求报备或不执行备案管理规定的，扣2分；依法应作为而不作为的，视情况扣1-5分；对所属行政执法部门执法主体资格不依法确认或未向社会公告的，扣5分。
20
4
加强执法队伍建设
按年度制定法律业务学习培训计划，并按计划强化对执法人员进行公共法律培训；督促各执法部门开展各项专业法律培训；加强对执法证件的审验、管理工作；加强执法队伍建设，注重执法队伍综合素质的提高，对执法违法者及时查处。
未制定法律业务学习培训计划或不按计划组织对执法人员进行法律业务知识培训的，扣3分；执法证件未按要求管理的，扣1-5分；执法队伍建设不适应基本需要的，视情况扣1-3分；执法人员法律业务素质考核合格率低于90%的，扣3-5分。
10
5
强化执法监督检查
加强执法监督检查，全面落实错案责任与执法过错追究制度，依法追究责任人的责任；依法办理行政复议案件，加强对行政复议工作的指导；认真履行行政复议、行政应诉统计、重大具体行政行为备案和督查反馈职能。
未建立错案责任与执法过错责任追究制度或未按规定追究责任人的，扣5分；执法监督工作力度不到位的，扣2分；行政复议、行政应诉统计未形成工作制度，或上报内容不真实、或逾期者报送的，视不同情况扣1-5分；发生错案或执法过错不追究责任，或对责任人不及时追究以及追究责任不当的，视不同情况扣3-5分；对依法应予受理的行政复议案件不予受理的，扣2分：作出行政复议决定违反行政复议法规定的，视不同情况扣2-5分。
20
6
依法行政，法治环境不断优化
加强政府法制宣传，全面推进依法行政，从严治政，有错必纠，自觉接受来自行政机关内外部的各类监督，创造良好的法治环境。
所属行政执法部门越权执法或行政行为违法，导致国家赔偿或造成重大社会影响的，视不同情况每件扣3-5分；在行政复议、行政诉讼中不依法提交答辩书、证据、依据或者不出庭应诉的，每件扣2分；未依照行政复议决定重新作出具体行政行为或拒不执行人民法院判决以及拒不执行国家赔偿决定的，视不同情况每件扣2-4分；因领导主观臆断，作出重大决策失误造成重大经济损失或严重损害国家及集体利益的，视不同情况扣2-5分；市民对本辖区行政法制环境满意率较低的，视不同情况扣2-5分。
20
行政执法责任制评议考核通用目标及评分标准
(本标准适用于市人民政府各行政执法部门)
序号
工作
目标
目标内容
评分标准
分值
1
建立健全行政执法责任制并认真组织实施
建立行政执法责任制与评议考核制符合市政府要求；在规定期限内向市政府实施行政执法责任制与评议考核制领导小组办公室报送“两制”实施方案、工作总结和工作计划；在本部门及本系统(指内设执法机构和下一级部门，下同)明确执法权限、分解执法责任，层层落实行政执法责任制；在本部门、本系统组织检查考核，兑现奖惩；接受上级机关的检查考核。
未按市政府要求制定或上报行政执法责任制与评议考核制方案的扣4分；行政执法责任制方案不符合要求的扣2分；未层层落实行政执法责任制的扣2分；不按期报送行政执法责任制工作总结和工作计划的扣1分；拒绝接受上级机关检查考核或者接受检查考核弄虚作假的扣5分；不积极配合上级机关检查考核的，每次扣2分，拒不改正的，扣5分。未按要求对所属执法机构和本系统进行检查考核的扣1-3分。
５
2
抽象
行政
行为
合法、
适当
确保本部门规范性文件、政策性文件的合法性，并定期进行清理；印发规范性文件按规定报备审查；建立对所属行政执法部门和本系统规范性文件报备审查制度，发现违法或不当问题及时纠正。
发布规范性文件不执行备案规定或未按备案规定报送的，每件扣1-3分；报备的规范性文件违法或与上级文件抵触以及发布规范性文件违反规定程序的，每件扣2-4分；未建立本系统规范性文件备案审查工作制度或工作开展不规范的，每件扣2-4分；对规范性文件存在的问题未及时纠正的，扣3-5分；未按要求开展规范性文件或政策性文件清理工作，扣3分
５
3
具体行政行为合法、适当
认真履行法律、法规、规章赋予本部门的行政执法职责；有效规范本部门、本系统的执法行为；完善本部门、本系统的行政执法程序，认真执行执法人员持证上岗、听证、调查取证、罚缴分离和执法公示制等各项制度；坚持依法行政，确保本部门的具体行政行为合法、适当；
执法人员不按规定使用执法证件的，每人次扣1分；越权执法或执法违法的，视不同情况每人次扣1-2分；违反法定程序执法的，视不同情况每人次扣2-5分；不依法履行听证告知义务、或作出行政处罚决定依法应当举行听证而不组织听证、或作出行政处罚决定违反其他法定程序的，视不同情况每案扣2-5分；未依法实行罚缴分离的扣2分；依法应作为而不作为的，视不同情况每次扣2-5分；不履行或不积极履行法定职责的，视情况扣1-5分。
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加强执法队伍建设
按年度制定法律业务学习培训计划，并按计划加强对执法人员进行公共法律和专业法律培训；加强执法队伍建设，注重执法队伍综合素质的提高，对执法违法者及时查处；做好行政执法证件的管理工作。
未制定法律业务学习培训计划或不按计划组织对执法人员进行法律业务知识培训的，扣3分；执法队伍建设不适应基本需要的，视情况扣1-3分；执法人员法律业务素质考核合格率低于90%的，扣3-5分；执法证件未按要求管理的，扣1-5分。
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强化执法监督检查
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“人质型”犯罪的适用问题辨析
晋江市人民检察院 柯明泉 陈志凡
近年来，以强行扣押“人质”胁迫他人履行一定行为为目的的“人质型”违法犯罪现象呈愈演愈烈的趋势，已成为人们普遍关注的社会问题。此类案件具有极大的社会危害性，不仅侵犯了公民的人身权利，而且破坏了正常的社会秩序和经济秩序，甚至已成为“黑社会组织”实施犯罪、牟取暴利的一种重要手段。因此，准确认定“人质型”犯罪，对于深入开展“严打”整治斗争，维护社会安定稳定具有极其重要的意义。下面，笔者谨就“人质型”犯罪的若干争议问题作一探讨。
一、“人质型”犯罪的立法概况
根据我国的立法，“人质型”犯罪主要有以下两种：
（一）非法拘禁罪：
非法拘禁罪，又称妨害自由罪。它是指以拘留、禁闭或其他强制方法，非法剥夺他人人身权利的行为。德国刑法典、法国刑法典、日本刑法典、意大利刑法典、加拿大刑法典、韩国和我国台湾地区现行刑法典中均有关于此种犯罪的规定。如德国刑法典第239条规定：“非法将人禁闭或以其他方法剥夺他人自由者处5年以下自由刑或并科罚金。剥夺自由持续1星期以上或由于剥夺自由或其他同类行为致使被剥夺自由人重伤者，处1年以上，10年以下自由刑，情节较轻者，处5年以下自由刑或并科罚金。因剥夺自由或其他同类行为致被剥夺自由人死亡者，处3年以上自由刑，情节轻微者，处5个月以上，5年以下自由刑。①其他国家和地区刑法中关于本罪构成要件的规定，均与德国的规定基本相同，我国刑法对非法拘禁罪的规定与德国刑法典的规定也大体一致，只是在法定刑的规定上略有不同。
根据我国《刑法》第238条之规定，非法拘禁罪是指非法拘禁他人或以其他方法非法剥夺他人人身自由的行为。②它具有如下几个特征：一、犯罪主体是一般主体，一般公民与国家机关工作人员均可构成本罪，后者要从重处罚；二、本罪在主观方面表现为故意，即行为人明知剥夺他人人身自由是非法的却故意为之。犯罪动机通常有“索还债务、挟嫌报复、逼取口供、炫耀特权、以势压人”等。不管出于什么动机，只要具有剥夺他人人身自由的目的，均可构成本罪；三、本罪侵犯的客体是他人的人身自由权利。侵害的对象是指任何依法享有人身自由权利的公民；四、本罪在客观方面表现为行为人采用拘留、禁闭或者其他方法，实施了非法剥夺他人人身自由的行为。非法拘禁他人的行为方式是可以是多种多样的，但只要是以非法手段，完全剥夺被害人的人身自由，均属于非法拘禁。在司法实践中，为索取债务非法扣押、拘禁他人的，一般应认定为非法拘禁罪。
（二）绑架罪
以勒索财物为目的，而绑架他人，俗称“绑票”。它是近现代西方社会一种常见的犯罪，在旧中国更是青帮黑社会惯盗悍匪常用的劫财勒钱手段。新中国成立后曾一度绝迹。所以，我国1979年7月6日颁布的《刑法》也没有设置绑架罪这一罪名。但是近年来，随着改革开放的逐步深入和经济的飞速发展，绑架这一严重犯罪开始在我国潜滋暗长，且呈日益猖獗之势，不仅严重地威胁着广在人民的人身和财产安全，而且极大地破坏了社会秩序。因此，全国人大常委会于1991年通过了《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》，增设了绑架妇女、儿童罪和绑架勒索罪两个新罪。1997年刑法修订时，考虑到绑架罪的司法情况，立法机关把原来《决定》中的绑架勒索罪修正为绑架罪，其外延包括以勒索财物为目的绑架他人，或绑架他人作人质的行为。在国外刑法中，与我国的“绑架罪”类似的罪行主要由两种：一是掳人勒赎罪，是指以勒索财物为目的的绑架他人的行为。这也是各国刑法中较普遍规定的一种罪行。如德国刑法典第239条第1款规定：“诈骗他人或绑架他人，利用第三人对被害人的关心进行勒索或利用他人绑架而进行勒索的，处3年以上自由刑，行为人的犯罪行为致被绑架人死亡的，处终身自由刑或10年以上自由刑。③”二是扣留劫持人质罪，指绑架、劫持人质，以达到一定目的的行为，如犯罪分子抢劫作案后，劫持人质，要求警方让其离开犯罪现场的行为。这是与《反对劫持人质国际公约》中“劫持人质罪”最为相似的一种犯罪，德国、日本、泰国、意大利、法国以及我国的台湾地区的刑法典中均规定有此罪。其中较为完善的是德国刑法典，根据该法典第239条第1、2款的规定，诱骗或绑架他人，意图以杀害或重份被绑架人的胁迫手段强制第三人为一定行为，或利用他人绑架而为上述强制的，处3年以上自由刑，行为人的行为致被绑架人死亡的处终身自由刑或10年以上的自由刑。④
我国《刑法》第239条，融合了外国刑法典的有关规定，把“以勒索财物为目的”的绑架行为、绑架劫持他人的行为和“以勒索财物为目的”偷盗婴幼儿的行为统一界定为“绑架罪”，即绑架罪有三种行为方式：一是“以勒索财物为目的”而绑架他人的行为；二是绑架他人作人质，以迫使第三人为一定行为的行为；三是以勒索财物为目的，偷盗婴幼儿的行为。同时，根据我国刑法的规定，绑架罪具有以下几个特征：一、本罪的主体是一般主体，即凡达到刑事责任能力的人，均可成为本罪的主体；二、本罪在主观方面表现为直接故意，并且出于勒索财物等目的；三、本罪侵害的客体是公民的人身权利，在有些情况下，如“以勒索财物为目的”的绑架行为还侵害了公民的财产权利；四、本罪在客观方面表现为采取暴力，胁迫或者其他方法绑架他人、勒索财物的，或采取暴力胁迫或其他方法绑架他人作人质的。
在司法实践中，“非法拘禁罪”与“绑架罪”这两种“人质型”犯罪一般是比较好区分的，两者之间容易混淆的是：“以索债为目的的非法拘禁罪”与“以勒索财物为目的绑架罪”之间的界限。两者之间具有许多相同之处：在客体上两罪都侵犯了公民人身自由权利。在客观上，两罪均表现为行为人实施了非法剥夺他人身自由的行为，且剥夺的方法基本相同，即以暴力、胁迫或其他方法。在主观上，两罪均为直接故意，且均具有索取财物的目的。但两罪也存在一定的区别：
（1）犯罪客体不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪既侵犯他人的人身权利，也侵犯了他人的财产权利，属于复杂客体；“以索债为目的”的非法拘禁罪由于是为了索取债务，因而不存在着侵犯他人财产所有权的问题，只侵犯他人的人身权利，为单一客体。
（2）犯罪目的不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪的犯罪目的是勒索他人财物，而“以索债为目的”的非法拘禁罪的犯罪目的是，索回被他人所欠的债务。
（3）犯罪对象不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪的被绑架人自身没有过错，被害人及其亲人与犯罪人之间没有债权债务关系；而“以索债为目的”的非法拘禁罪的被害人绝大多数欠债不还，犯罪人与被害人之间存在着事实上的债权债务关系。
虽然“以勒索财物为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪之间既有相同之处，又有区分之处，但由于刑法规定的原则性以及具体个案本身的复杂性，在司法实践中如何具体认定这两种犯罪仍存在较大困难，因此有必要对此着重进行探讨。
二、从主观上认定的若干疑难问题：
《刑法》第二百三十八条第三款明确规定：为索取债务而非法扣押、拘禁他人的，以非法拘禁罪定罪处罚。由此可知，区分“以勒索为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪的关键在于犯罪人与被害人之间是否存在债权债务关系，犯罪人主观上是否具有索取债务的目的。如果犯罪人出于所在的目的，而非法扣押拘禁他人，那么就构成非法拘禁罪。如果犯罪人是出于勒索财物的目的，而非法扣押、拘禁他人，则构成绑架罪。但实践中，债务形成的原因是多种多样的，是否所有索取债务的行为均构成非法拘禁罪呢？对此实践中争议较大。
一是当债务明显是非法债务时，是否认定行为人主观上具有索债的目的，即当行为人为索取不受法律保护的非法债务而实施扣押、拘禁他人的行为时，应如何定性的问题。2000年7月21日晚，被告人陈某（晋江市罗山镇）在罗山镇福埔村圆盘附近的台球摊与被害人程某打台球赌钱，程某输球后不付赌资，陈某即纠集他人持菜刀追上程某，并把程挟持到福埔开发区，后由被告人陈某使用IC卡电话向程某的家人索要赌资。在此类案件中，犯罪人主观上以索取债务为目的，客观上实施劫持、拘禁他人的行为，但其债务显属非法债务。对此理论上与实践上争议较大。有的观点认为：这种索取非法债务的行为应定为绑架罪。因为赌债、高利贷、嫖债等非法债务不受法律保护，故劫持他人索取非法债务的行为应以绑架罪处罚⑤。有的观点认为赌债、高利贷、嫖债等虽不受法律保护，但仍是一种债权债务关系，“劫持扣押人质索取非法债务”与“绑架人质强行索取根本不存在的债务关系”还是有区别的，故应以非法拘禁罪定罪量刑。这种认识上的不一致，导致司法机关对此类案件的认定也是不一致的，有的法院把这种行为认定为绑架罪，有的法院把这种认定为非法拘禁罪。为了统一执法，最高人民法院于2000年7月13日公布的《关于对为索取法律不予保护的债务非法拘禁他人行为如何定罪问题的解释》明确规定：“行为人为索取高利贷、赌债等法律不予保护的债务，非法扣押、拘禁他人的，依照刑法第238条的规定定罪量刑。”最高人民法院如此规定的理由主要是：行为人之所以实施扣押、拘禁行为，主观上是要将非法债务索回，“事出有因”，并非出于勒索财物的目的。行为人的行为从特征上看，更符合非法拘禁罪的特征⑥。笔者赞成这种观点，这里不再重复论述。
二是当被害人与犯罪人之间确实存在债权债务关系（无论合法或非法），但犯罪人扣押拘禁他人后，索取超出债权数额的债务。这种行为应如何定性的问题。如，犯罪嫌疑人胡某、冯某多次向债务人张某讨要2万元债务未果，遂骗走张某的儿子张某某，对张某某实行拘禁。并于次日向张某打匿名电话，向其索要人民币13万元。本案的定性颇有争议：有的认为行为人所索要的13万元应分为两部分，其中，为了索要合法债务2万元而绑架他人的行为应定为非法拘禁罪，而索要的超过合法债务的11万元，实为勒索他人财物，应构成绑架罪，故应以两罪数罪并罚。也有的人认为此行为并非单纯为了索要债务，而是以索要债务为借口，以勒索在数额上远远超出债务的财物为真正目的。因此应构成绑架罪。笔者认为，本案犯罪嫌疑人胡某、冯某只实施了一个犯罪行为-------即只实施扣押绑架他人、勒索财物的行为，根据我国刑法罪数理论，一个行为只能构成一罪，所以犯罪嫌疑人胡某、冯某不可能既构成非法拘禁罪，又构成绑架罪，同样也不能数罪并罚，只能以想象竞合犯从一重罪论处，即以绑架罪定罪量刑，其中合法债务2万元应从犯罪数额中予以扣除。对于此类债务的认定，笔者认为应根据案情区别对待，如果行为人索要的财物超出债务的数额并不多，与原来的债务的银行存款利息及合理补偿接近的话，那么根据罪刑相适应原则，可认定为非法拘禁罪。如果，双方在建立债务之初，在平等自愿的前提下，有提出类似超出数额的约定，可认定为非法拘禁罪。如果索要的数额明显超出债务，那么应认定为绑架罪。最高人民法院也倾向于认为“行为人为索取明显超出债务数额的财物而非法扣押、拘禁他人”的，应认定为绑架罪⑦。
那么应如何认定“明显超出债务数额”呢？笔者认为首先要查清双方债务纠纷的起始时间，有无偿债期限，有无关于偿债数额上的合法约定，证据是否明确。并在此基础上计算出索要数额与实际债务之间的差额。但是“明显”的尺度应如果把握呢？有的认为应以“倍数”为标准，即如果索要的财物数额是实际债务的3倍以上，就可以认定为明显超出。有的认为应以“盗窃罪数额较大”为标准，如果索要的财物比实际债务多2000元以上，那么应认定为绑架罪。笔者认为这两种观点都有不尽合理之处。以倍数为标准来衡量“明显超出”，如果实际债务未查清时，就不好计算索要财物与实际债务之间的差额，并且当实际债务较大时，司法实践中也不好认定“明显超出”。若以“盗窃数额较大”为标准来衡量“明显超出”，那么难免会打击面过大。笔者认为应以“侵占遗忘物”侵占罪的数额较大为标准，即以超出1万元为标准。理由是，侵占罪的犯罪故意与“索要明显超出债务的行为”的犯罪故意基本相似。
在处理此类案件时，还有这样一种特殊情况，当犯罪人以绑架人质的手段，索取高利贷利息，并且这种利息明显高于本金时，对此行为应如何认定呢？笔者，这种行为应认为绑架罪。因为高利贷是一种违法行为，其目的是为了获取高额、非法的“利息”，而这种非法利息法律上是并不保护的，同时，高利贷从法律意义上看，并不属于高利息者的合法所得，而是被害人合法财产。因此，高利贷者以绑架人质追索所谓的利息，其非法索取他人财物的主观故意十分明确。
三是扣押、拘禁他人索取根本不存在或难以查清的债务时，应如何定性的问题。如丁某与王某有多年的生意往来，后双方在对帐时发生纠纷，但丁某认为王某欠其人民币3万多元而王某认为未欠，丁某经多次索债未果后，纠集他人将王某扣押，勒令其家人还款。案发后，双方的凭证又无法查出是否存在债务。对于此类案件，笔者认为应根据实际情况，区别对待。如果有证据证明或凭常理推断是客观现象导致行为人认识错误，误以为存在债务关系，而不是借口债务关系勒索财物，应以非法拘禁罪认定，因为对这种行为如认定为绑架罪，不符合罪刑相适应原则。如果行为人主观上是为索债，有证据表明债务根本不存在，行为人主观认识错误的，也应认定为非法拘禁罪，因为行为人主观上并非为了勒索财物，如果行为人明知不存在或不可能存在债权债务关系，以索债为借口扣押拘禁他人，应定绑架罪。
三、犯罪的既遂与未遂问题
以勒索财物为目的的绑架罪与以索债为目的非法拘禁罪中犯罪行为都有两个阶段：扣押、拘禁债务人或其亲友为人质；再向被扣人质的亲友或债务人索债。有人认为此类案件中，行为人既然是以索债为目的，因此行为只有索债成功才能构成既遂，若行为人没有来得及索取到债务便被抓获，只能构成未遂。笔者不赞同这一观点。因为：非法拘禁罪是行为犯，行为人只要是出于索债的目的。实施了扣押、拘禁他人的行为，并扣押一定时间即可认定既遂，并不需要等索债成功。同时，绑架罪亦是行为犯，只要行为人出于勒索财物的目的，实施了绑架行为，控制了人质即构成犯罪既遂。
四、关于共同犯罪的问题
在司法实践中，有些案件是债权人亲自实施绑架，非法拘禁人质的行为，但大量案件是债权人雇人讨债，在社会上有许多所谓的“讨债公司”专门负责为人索取债务，然后以所收债务数额按照一定比例收取高额费用。甚至有的“黑社会组织”卷入其中牟取暴利。由于替人索债具有巨额利润，索债人往往不择手段，而债权人为了索取债务，对于受雇人采取何手段并不过问。那么，受雇人索债的行为无论构成非法拘禁罪，还是绑架罪，债权人与受雇人应构成共犯。此时，债权人主观上是故意，且一般是概括故意，无论受雇人采取何种手段，均在债权人的故意范围之内，双方构成绑架罪或非法拘禁罪的共犯。但是，如果债权人只要求受雇人索取其应得债务，而受雇人为了牟取暴利，而私自向债务人或其亲友索取明显超出债务的财物、中饱私囊的行为，应如何定性呢？笔者认为，应根据刑法理论，受雇人行为被称为共同犯罪中的过剩行为（指实行犯超出共同犯罪故意的行为⑧）。受雇人应对其犯罪行为负责，其行为构成绑架罪。而债权人对受雇人实行的过限行为不负刑事责任，只构成非法拘禁罪。同样，债权人雇佣他人为其索债时，明确提出必须用合法手段，而受雇人违背其意志使用非法手段，则债权人不构成共犯。
注释：
1、萧榕主编，《世界著名法典选编》（刑法卷），中国民主法制出版社1998年版，P417；
2、赵秉志主编，《新刑法教程》，中国人民大学出版社，1997年版，P587；
3.4、同注释1
5、单长宗、梁华仁主编、刑法《新刑法研究与适用》、P575 、人民法院出版社2000.5出版。
6.7、《公检法办案指南》P522-54，警官教育出版社。
8、陈兴良、《共同犯罪论》、P381中国社会科学出版社、1992版。
