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也谈检察权的配置问题——与浙江市丽水市的刘检商榷

宋飞


　　2009年8—9月份，笔者报考了浙江市丽水市检察院面向全国的公开选调考试。报名材料寄过去之后，该院政治处的同志提出要笔者补充公务员登记表。可这样东西，笔者还真的没有，只得无奈地放弃了9月份的笔试。但是，像笔者这样的事业编制人员是不是就比在册公务员素质差一些呢？笔者从来就没这样认为过！这件事情过去后不久，笔者开始对该院的理论性文章感兴趣了。最近在网上查到该院公诉处助理检察员刘燕燕的一篇《论检察权的横向配置——在公权力的扩张和制约中寻求合理配置模式》，读了几遍，自己对其中的一些观点不太赞同，于是就萌发创作此文的冲动。
　　与刘检的看法一样，笔者也赞成将检察权的配置分为纵向配置和横向配置。检察权的纵向配置指上下级检察机关之间的权限划分和权能配置，涉及检察机关的领导体制；检察权的横向配置则指检察机关与其他国家机关的权限划分和权能配置，以及检察机关内部权能的划分，涉及检察机关的内部机构设置。
　　检察权的纵向配置实际上也是一个很重要的问题。上下级检察机关之间的权限划分和权能配置，检察机关的领导体制，不是一句话就能说清楚的。以湖北省为例，湖北省人民检察院当然是最大，而省检察院的派出检察院（包括省检察院汉江分院、省检察院武汉铁路运输分院、荆门市沙洋地区检察院、襄樊市城郊地区人民检察院、荆州市江北地区人民检察院）的地位也不可小视。而比较常见的地市级检察院、市辖区、县级市、县级检察院则可以与法院系统一一对应。
　　在工作性质上，笔者认为检察院是国家的法律监督机关，承担着受理控告申诉、反贪反渎职侦查、批准逮捕、审查起诉支持公诉、审判监督、执行监督等一系列法定职能，“严格监督、公正执法”是其基本使命，而且检察院上下级之间是一种领导与被领导的关系。
　　刘检文中有一个观点，认为检察权的横向配置是指检察机关与其他国家机关的权限划分和权能配置，以及检察机关内部权能的划分，涉及检察机关的内部机构设置。 这一点笔者也表示赞同。
　　但是对于检察权横向配置的具体权能如何细化，笔者与刘检有着不同的看法。
　　第一，在对行政权的制约和监督方面，刘检认为：“为了加强对行政权的制约和监督，检察权也应当随之扩张，不能停留于只是制约和监督警察权力。当前，检察权急需增加的具体权能有行政公诉权、行政处罚监督权等。”可是，这个行政公诉权的提法，在现行的《行政诉讼法》中找不到确切的法律依据。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》仅仅赋予了检察机关对法院审理的民事、行政案件的抗诉权。而且，警察权力，特别是治安行政处罚权，除了法院、检察院，还受到同级政府（法制办以政府名义）和上级公安部门（法制科以上级公安部门名义）的制约和监督。行政处罚监督权，广义上甚至囊括整个行政执法监督权，主要的监督机关仍在同级政府（法制办以政府名义）和上级政府部门（法制科以上级政府部门名义）这边。
　　第二，刘检认为：“检察权的横向配置应当增加民事公诉权能”。对于民事公诉的这一提法， 1980年的《中华人民共和国人民检察院组织法》、1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》与1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》都未对此作出规定，虽然1996年的《中华人民共和国刑事诉讼法》第53条第二款规定了：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”，但这顶多只能算是民事公诉理念在我国现行法律制度中的仅存部分。而对于刘检提到的浙江省一些地方检察机近几年开始探索的民事督促起诉制度，该项制度是指发现对负有国家或社会公共利益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。尽管浙江省检察院民事行政检察处负责人在2008年曾说，自从实行这一制度以来，浙江省检察机关已挽回国有资产共计约15亿元，其中60%至70%出现在土地出让领域。对于这一试验做法，笔者认为，国有资产流失问题由来已久，真正应该在这方面发挥主要作用的部门应该是国有资产监督管理局。《企业国有资产法》于2009年5月1日起施行之后，国有资产监督管理局更应责无旁贷。在前者不积极履行职务的时候，依照《企业国有资产法》第七章“国有资产监督”的相关规定，进行补位的应该首先是政府和人大常委会。检察院搞民事督促起诉，至今仍是缺乏法律依据的。
　　除了上述内容之外，对于检察权横向配置的组织结构，刘检认为：检察权横向配置的组织结构应该是：职务犯罪检察机构——职务犯罪侦查权和职务犯罪预防权；公诉检察机构——刑事、民事和行政公诉权；审判监督检察机构——刑事、民事和行政生效裁判抗诉权，刑事、民事和行政审判监督权，民事、行政执行监督权，死刑执行监督权；行政监督检察机构——侦查监督权（包括批准逮捕权和搜查、扣押等强制处分审查权），刑罚执行监督权和行政处罚监督权（包括劳动教养监督权）；控告和申诉检察机构——受理控告和申诉权。对此，我也有不同看法，我结合了刑事诉讼法通说中经常提及的几个词汇，认为，一个基层检察院，其检察权横向配置的基本组织结构应该包括控告申诉部门——举报中心（即以前人们俗称的“告申科”），侦查部门——反贪渎职侵权局，审查逮捕部门——侦查监督科（即以前人们俗称的“批捕科），审查起诉部门——公诉科，刑事监察部门（监所监察科、刑事监察科）。除此之外，还设一个民事行政检察科，除去日常的政工科、办公室、院长办公室之外，上述六个部门大致上就形成了一个有机统一的检察工作整体。当然，新近引进的人民监督员制度在检察权的横向配置方面，则应作为一个非常设组织机构，与法院的人民陪审员制度相对应
　　当然以上理解，还只是笔者作为一名外部人士的若干构想，究竟对不对，还请广大读者批评指正！


作者简介： 宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。


参考文献：
1、刘燕燕，浙江省丽水市检察院公诉处检察官，《论检察权的横向配置——在公权力的扩张和制约中寻求合理配置模式》，原载《贵州警官职业学院学报》2008年第6期，转引自两栖海豚在中国法律信息网上的法律博客，网址链接见
http://www.bloglegal.com/blog/cac/2350028496.htm
2、宋飞，《省级以下法制机构在政府工作中的定位及其思考》，原载法律图书馆网站，网址链接见
http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=9494
3、宋飞，《企业国有资产法是如何规制国有资产流失的？》，原载北大法律信息网，网址链接见
http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=48490
4、宋飞，《试论国有资产流失与法律规制？》，原载法律图书馆网，网址链接见
http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=6241
5、陈卫东、宋英辉主编，2010年国家司法考试辅导用书（第二卷）刑事诉讼法部分，法律出版社2010年5月修订版
6、bbaa发起的主题贴，《事业编制的悲哀》，原载中国红盾论坛红盾社区，网址链接：http://bbs.aicbbs.com/viewthread.php?tid=187323
中国证券监督管理委员会 国家经贸委


中国证监会、国家经贸委
关于开展上市公司建立现代企业制度检查的通知


证监发[2002]32号

各证券监管办公室、办事处、特派员办事处，上海、深圳证券交易所，各省、自治区、直辖市、计划单列市经贸委（经委），各上市公司及控股股东：

　　为贯彻落实江泽民总书记在去年中央经济工作会议上提出“上市公司要在现代企业制度建设上先行一步”和朱镕基总理在九届人大五次会议上所作政府工作报告中关于“今年要重点检查上市公司建立现代企业制度的情况，找出存在问题，认真加以解决”的要求，中国证监会和国家经贸委决定共同开展以公司治理为重点的上市公司建立现代企业制度检查。现将有关事项通知如下：

　　一、检查的目的

　　通过检查了解上市公司现代企业制度建设的现状，查找存在的问题，对突出的问题，如控股股东挪用上市公司资金等问题要立即着手解决；对进一步完善制度建设、积极稳妥地解决证券市场深层次结构性矛盾和历史遗留问题提出并制定有效措施，深入贯彻实施《上市公司治理准则》，推进上市公司全面建立现代企业制度，保护投资者权益，促进证券市场的健康发展。

　　二、检查的重点

　　检查对象包括上市公司及其控股股东。以《公司法》、《证券法》、《上市公司治理准则》等法律法规及中国证监会颁布的相关规范性文件为依据，重点检查上市公司的独立性、“三会”建设和规范运作以及控股股东的行为规范等内容，具体包括：

　　1、上市公司与控股股东在人员、财务、资产分开，机构、业务独立情况；
　　2、控股股东挪用上市公司资金问题，以及还款情况；
　　3、控股股东是否干预上市公司董事、监事、经理及其他高管人员聘任和上市公司经营决策；
　　4、上市公司与控股股东等关联企业的关联交易问题；
　　5、企业改制以及存续企业定位问题；
　　6、国有控股上市公司的政企分开及劳动人事分配制度改革情况；
　　7、股东大会、董事会、监事会规范运作情况；
　　8、募集资金使用规范化情况；
　　9、定期报告、临时报告等信息披露规范性情况；
　　10、委托理财、对外担保等问题。

　　三、检查工作步骤

　　1、检查动员阶段

　　2002年5月，中国证监会和国家经贸委共同召开检查动员电视电话会议，会议由中国证监会、国家经贸委领导同志分别作动员讲话，各证券监管机构、各地经贸委应积极组织辖区内上市公司及其控股股东的负责人和董事会秘书在各地方分会场参会。会后由各证券监管机构和各地经贸委安排本辖区的动员和自查。

　　2、自查阶段

　　2002年5月至6月，由上市公司及其控股股东按照中国证监会和国家经贸委的统一要求进行自查自纠，形成自查报告，董事会应对报告真实性负责，在表决通过后，分别报送本辖区证券监管机构和经贸委（经委），同时报中国证监会和国家经贸委备案。各证券监管机构和经贸委共同配合对辖区内上市公司及其控股股东自查情况进行督促和汇总，上报中国证监会和国家经贸委。

　　3、重点检查阶段

　　2002年7月至9月，各证券监管机构和经贸委对辖区内部分上市公司及其控股股东进行重点检查。中国证监会和国家经贸委将派员指导并选择部分上市公司及其控股股东进行抽查。

　　重点检查中，要对规范运作方面存在的问题督促其立即加以纠正；对制度性、结构性和历史遗留问题，选择专题召集部分上市公司及控股股东进行座谈；对现代企业制度建设取得显著成效的上市公司，总结、宣传其典型经验。

　　4、汇总总结与公司整改阶段

　　2002年10月至11月，各证券监管机构和各地经贸委将重点检查情况和专题报告上报，中国证监会和国家经贸委对各地的检查情况进行汇总总结。

　　与此同时，针对检查中发现存在较大问题的公司，各证券监管机构和各地经贸委继续跟踪监管，分别督促上市公司和控股股东进行整改。

　　本次检查是上市公司现代企业制度建设的一项重要工作，各证券监管机构和各地经贸委要高度重视，密切配合，合理分工，认真完成检查工作和各项总结报告。在检查中，证券监管机构和各地经贸委共同组成检查组，其中，证券监管机构牵头对上市公司的检查，各地经贸委牵头对控股股东的检查。

　　各上市公司及其控股股东要认真配合检查，如实填写问卷，按时完成自查报告。对不能如实完成自查、不配合检查工作以及整改不力的公司将依照相关法规进行处理，并予以通报。

　　附件：1、上市公司建立现代企业制度自查报告格式

　　　　　2、上市公司控股股东自查报告格式



　　　　　　　　　　　　　中国证监会、国家经贸委
　　　　　　　　　　　　　　　2002年4月26日