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检察机关保护私营经济的重新定位

宝鸡市渭滨区检察院 王维新


长期以来，检察机关服务经济建设被定位在对国有企业的关注上，体现在防止国有资产流失和保护国有企业健康发展等方面。相比之下，漠视了对民营经济的服务，特别是对个体、私营经济发展的保护。党的十六大报告明确指出：必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。全面系统地阐述了党在新的历史时期发展非公有制经济的方针、政策。检察机关作为党和政府领导下的司法职能部门，在学习和贯彻十六大精神的同时，也应当解放思想、转变观念，重新定位为经济建设服务的对象，积极探索保护私营经济发展的新思路和新方法。
一、更新观念，树立保护私营经济发展的执法思想
一直以来，在对待私营经济的问题上，检察机关或多或少存在一定的思维定势并常常外化为观念上的“歧视”。主要表现为：将其视为微不足道的成分，顶多是极少数的“大款”经济，终归比不了公有经济，社会地位不高；认为私营经济发展潜力不足，只是作为社会经济的补充力量等等。在实践中，检察机关（还包括许多国家机关）表现出对待私营经济与对待公有经济截然不同的态度，在保护和服务等方面关注公有经济比非公有经济明显要多等，从而在某种程度上影响了私营经济的信心和发展。
从私营经济法律地位的变化和近年的发展情况看，笔者认为，检察机关应当解放思想，转变传统的观念，重新审视和理解私营经济的重要作用。
当前，私有制经济是我国经济中新的、强力的增长点，也是推进城镇化、工业化和解决就业等问题的有效途径，因为私营经济的发展壮大符合社会生产力发展和市场经济发展的客观规律，因而始终保持了顽强的生命力和发展势头，在全面建设小康社会中具有举足轻重的作用。为非公有制经济服务是检察工作服务经济社会发展的重点，要根据本地区的实际制定检察机关服务非公有制经济发展的政策措施，通过狠抓落实，依法维护个体、私营企业作为市场主体的合法权益。
因此，我们要全面落实十六大精神和“三个代表”重要思想，将服务大局、服务经济作为开展各项检察工作的主线思想，在国有企业和私营企业合法权益的问题上，坚决贯彻“三个同等”原则，即给予同等对待、同等保护、同等服务。尤其，要更新保护和服务私营企业的传统观念，摈弃歧视或者不公正地对待私营企业的错误思想，将服务私营经济的思想统一到服务社会、服务人民和服务整个经济建设大局的思想高度，从而树立保护私营经济发展的执法思想。
二、严打犯罪，维护私营企业的合法权益
观念的更新只是检察机关为私营经济服务的前提条件和思想条件。在这种思想的指引下，如何将保护私营经济与检察职能相结合和做好服务私营经济的检察工作，需要深入研究，并予以解决。
打击犯罪本身就是一种服务方式。只是这种服务方式不被社会一般人所理解，因为它不能直接转化为经济的增长点，是一种环境的服务和幕后的服务。随着法治经济的确立和法治时代的来临，私营企业越来越意识到打击犯罪与企业发展的裙带关系，需要借助法治的力量进行维权斗争。因而，顺应这种呼唤，检察机关依法严厉打击侵犯私营企业经营权的各类刑事犯罪和违法行为，维护私营企业的合法权益，营造一个有利于私营企业健康发展的良好法制环境。具体工作思路：坚持三个优先原则，树立四种执法意识。
三个优先原则：一是优先受理，即检察机关对于是私营企业符合受理条件的举报、控告、申诉的案件和对不服民事行政案件处理而申请抗诉的案件要优先受理，决不拖延；二是优先查处，即检察机关要优先查处侵犯是私营企业经营权的各类案件，尤其有些执法部门在执法过程中向私营企业索贿、徇私舞弊等属于检察机关管辖的渎职犯罪案件，决不手软；三是优先监督，即检察机关对公安机关管辖的涉及私营企业的商业贿赂、职务侵占、挪用资金等案件要实行优先监督，决不怠慢。
四种执法意识：一是要树立文明的办案意识。严禁对控告、举报、申诉的私营企业人员态度冷漠、生硬、蛮横和推诿；严禁利用办案或预防之机吃拿卡要，拉赞助、搞摊派；严禁刑讯逼供，或对案件当事人进行辱骂和体罚。二是要树立规范的办案意识。严禁滥用侦查措施办案和刑事强制措施；严禁违反法定程序查封、冻结私营企业的帐户、帐册和财产；严禁插手企业间的经济纠纷，或给侦查机关违法插手经济纠纷给以庇护。三是要树立维权的办案意识。不发表损害私营企业声誉和形象的宣传报道；不侵害私营企业正常的生产经营秩序；不穿检察制服、开警车到私营企业中去调查取证，除必要情况之外。四是要树立谨慎的办案意识。不轻易查封私营企业的库房设备和产品；不轻易冻结私营企业的帐目和银行帐号；不轻易扣押私营企业营业执照；不轻易对私营企业法人代表、经营骨干采取强制措施。
三、强化监督，确保对私营企业的司法公正
法律监督是宪法赋予检察机关的司法职能，其目的是为保证法律的统一实施和司法的公平、公正。法律监督并不是针对某个环节、某个主体和某个部门法进行监督，而是全方位、多层次地监督，因此，其适用范围非常广泛。过去，我们更多地注重检察业务环节的法律监督。但随着对法律监督地渐进认识，新形势下，检察机关努力开拓法律监督的多渠道、多方式和多效果。为了全面贯彻新时期检察工作这一改革与发展的方向和思路，我们力求进一步地强化法律监督职能，将私营企业的司法内容纳入到检察机关的法律监督视野中来，确保对私营企业的司法公正。
目前，执法部门违法执法的现象还比较突出，尤其在对私营企业的执法过程中，认为私营企业无地位，大有要将蛮横执法和违反程序执法进行到底之势，严重破坏了企业的经营权。对此，检察机关应当高举法律监督的旗帜，为私营企业营造一个公正执法的良好环境。及时发现执法部门随意查封私营企业生产设备和其他生产资料，随意冻结私营企业资金，随意罚款、扣押营业执照和责令停产等执法行为，遂向单位负责人、直接主管人员或者上级主管单位发出检察建议，责令限期改正，逾期不改正的，依法提交有关部门追究其法律责任。
四、提供服务，协助私营企业走法制化道路
犯罪是对水流的污染，而制度本身的漏洞和不完善则对水源的污染，为犯罪提供便利条件。鉴于这种水源与水流的关系，检察机关应当确立“打击未动，预防先行”工作思路，及时有效地消除企业隐患，为私营企业制度健全把脉，做到“人、章、物”的合理、合法。同时，检察机关不应干预私营企业内部的经营权，通过送法进企业来引导其朝合法、规范的方向发展。具体预防措施为：
第一，送法进企业。将涉及私营企业的法律法规、国家政策、各种案例等定期辑录成册，不定期向企业发放；赠送《检察日报》等报刊杂志培养指引私营企业知法、守法；组织检察人员为私营企业提供相关的法律咨询等方式。
第二，配合私营企业搞好员工的法律培训。私营企业管理人员和职工必须强化法律意识和维权意识，除阅读《劳动法》、《公司法》和《合同法》等必备的法律读本外，还需了解其他方面的法律知识，这是现代企业的要求。因此，检察机关应当积极配合企业对员工进行必要培训，可以通过讲法制课、开座谈会的形式，传授与职工和企业发展紧密相关的法律常识，引导职工和企业树立维权的意识。同时，告知他们检察机关查办渎职案件、受理控告、申诉、举报等职权范围以及申请抗诉的条件和程序，必要时寻求检察保护。
第三，整章建制，堵塞漏洞，当好参谋。针对私营企业内部犯罪的高发、易发、多发环节或者行业，深入调研，剖析发案原因，洞察私营企业案件发案规律，提出有针对性、可操作性预防对策。另外，检察机关在发出具体整改意见后，应当要求发案单位将整章建制和堵塞漏洞的情况及时反馈检察机关，而且还应不定期进行回访，检查制度的落实情况。若整章建制、堵塞漏洞有困难的，检察机关应当发挥办案的经验和优势，结合企业自身的实际情况，帮助建立和完善财务管理制度、签定合同制度、销售等规章制度，堵塞私营企业在产、供、销等管理中的漏洞，切实为企业当好参谋。
五、提高业务水平，保证服务质量
队伍建设历来为党政机关所重视，因为再好的制度，需要人去实施和执行。所以，高检院提出“以人为本”的改革战略目标，努力地建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的检察队伍。实质上，作为党员干部和司法工作人员，这是最基本、也是最普通的要求。长期以来，由于受刑事检察工作的影响，检察人员较易形成“犯罪与刑罚”的思维惯性，不可避免思维局限于刑事法等相关内容，这将不利于检察机关服务经济建设的大局。为此，检察人员需要在转变思想观念的同时，努力学习民事法、经济法、行政法律法规等方方面面知识，拓展视野，才能为私营企业服务到位，才能保证服务的质量，才能为经济的发展推波助澜。否则，不但达不到保护和服务的目的，反而会将私营企业的发展引向误途。

政府实现社会公民权这一积极权利的物质基础是其依据政治权力所取得的税费收入，税收一般被认为是政府代表国家强制、无偿取得的，是对纳税人的财产权某种意义上的“侵害”，当然，这种“侵害”是有社会公民权这一积极权利的实现为其正当性支持的，只是，这种“侵害”适可而止。也就是政府凭借政治权力，通过强制性征税或征费的手段实现对国民收入的再分配，并藉此建立起以社会保障和其他财政支出为核心内容的收入再分配体系。

财政责任超限会诱发财政危机

经济发展对社会保障的促进作用，表现在它为社会保障提供着相应的财政基础，而这是任何社会保障项目赖以启动并实现其预定目标的先决条件。“如何调整政府所从事的各项服务性活动，或者如何控制政府为提供这些服务而筹集和管理由它支配的物质资源的工作，乃是极为繁复的问题。……应当将政府的强制性活动和垄断权严格限定在实施正当行为规则、保卫国防和征收税款以及资助政府活动三个方面。”[18]笔者认为，这种限定仍然不足够，政府最终花掉的支出要比实际需要大得多，因此，政府对其自身进行改革是非常必要的，这有助于政府更有效地专注于其主要经济、社会目标，从而使得在不过多地牺牲经济和社会福利的条件下压缩财政支出成为可能。社会保障是以经济手段来解决各种特定的社会问题，财务风险大，一旦发生经济危机，必然波及整个社会。社会保险基金的筹集方式由费改为税，政府的角色将由责任分担者转为完全责任者。社会保险预算将与政府公共预算等形成并表的复式预算体系，保险对象的范围也将由可选择性与阶层性扩大到普遍性或全民性的，其资金性质将由劳动者公共后备基金转变为政府财政资金。一旦社会保障基金的收支完全纳入复式预算体系，政府应对社会风险的财政责任如果不受控制，就很可能会诱发财政危机。

社会保障领域的危机主要表现为财政危机，即社会保障基金收支出现财政赤字，进而影响社会保障制度的正常运转，并影响整个财政预算的平衡甚至总体经济平衡。某种程度上，社会保障作为一种强有力的社会再分配手段，实质上是劳动者与退休者、高收入者与低收入者、就业者与失业者、健康者与患病及残障者、幸运者与不幸者之间的利益调整与再分配，因此，政府处理财政危机的政策取向，不外乎是“合理调适上述不同阶层的利益格局，并通过对已有的社会、经济政策作适度调整等措施加以缓和与化解……要防止、控制或消除社会保障的潜在危机，还必须采取相应的经济措施”。公共财政的本质决定了政府是系统性社会风险的最终承担者，但是，如若政府应对社会风险的责任不受限制，就有可能发生财政风险。而政府承担应对社会风险的责任理应有所谦抑的理论依据在于其不能过度侵害国民财产权。现代社会风险的防范和化解难度也超过了以往，风险社会中的社会保障的重要性不言而喻，有关社会保障的理论和制度的研究也历久弥新。本文试图另辟的蹊径是：基于均衡保护国民财产权和社会公民权的视角，研究政府应对社会风险的责任的有限性问题，确立以公民的社会基本权为限度的政府责任。

我国2004年《宪法修正案》规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。社会保障，是指国家和社会保证有困难的劳动者和其他社会成员以及特殊群体成员的基本生活并逐步提高其生活质量。各国社会保障的基本功能都是保障公民的基本生活、维护生活稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利。从社会保障的基本原理及其制度功能来看，社会保障资金的支出似乎是不可削减、无法讨论的。同样，发达国家的社会保障制度也可能因政府无限承担应对社会风险的责任而面临财政危机，例如，美国政府为了应对老年社会保障基金的亏空危机，就提出了各种政策建议，最有代表性的是多次调整职工退休年龄：将现行65岁零4个月的退休年龄提高到67岁，甚至鼓励人们尽可能延长工作年限，包括不领取退休金而继续工作到70岁。美国学者也明确提出：“要么提高税率，要么削减福利，才能使美国老年社会保障体制走出困境。”[21]美国社会保障信托基金作为美国预算中最大和最重要的信托基金项目，建立在基于现期纳税与未来收益的互惠交换的支出承诺的基础上。社会保障信托基金“促进了社会保障的财政独立性，把财政开支与财政常规控制过程隔离开来”，“社会保障不会遭到削减，除非社会保障机构内部认定存在所谓‘偿付危机’”。

中国台湾学者将Social Security直译为“社会安全”，不无道理：社会保障制度，是一种“旨在确保社会性安全的国家政治制度，亦即国家为推行福国利民的社会政策，立法制定制度，谋求国民生活普遍获得安全保障，免于生活资源之匮乏而濒临于危险”。对于社会保障的概念，很多学者作出了界定，也有学者进行了梳理，“社会保障的概念创造了一项基本权利：所有人，无论自下而上靠工作为主，或者无工作能力，都应得到生活的保障，甚至包括他的家庭成员。这就是新型的社会权利”。社会保障制度的设立，与政府应对社会风险的责任的法治化有着密切的关联，“若没有完善的社会安全制度保护社会中之成员，则一旦发生意外使全家生活陷入困境。且原来微薄的薪资已几乎无法进行储蓄，又需增加支出以应付突发状况，使人们所负之社会风险更大”。社会安全与社会福利是现代国家的重要政策目标，包括社会预护、社会补偿以及社会促进及社会扶助三大领域。现代的社会风险无处不在，社会成员面对种种社会风险，如何作出合理的选择与决策，是避免或克服其损失、满足其基本生活需要的重点，也是防范或化解社会风险、保持经济与社会稳定发展的关键。

如果政府为提供社会保障而支出的财政资金不受限制，可能导致财政危机的发生。尽管财政收支有法定预算控制，但预算付诸执行时往往可能出现各种各样的变数，使得原来就已经不那么平衡的预算，可能为实现经济稳定增长目标而出现更加严重的财政赤字，最终产生极大的财政风险。“正是在这个意义上，财政危机比金融危机[经济危机亦同此理]更值得关注，因为金融危机也会转化为财政危机，并最终由政府财政来‘买单’。就国家的层面而言，财政危机的发生对执政者而言是致命的，而这种宏观经济问题的出现，也将会使社会成员的经济安全权都无从得到保障。由政府无限承担应对社会风险的责任而引致的财政危机，反映出由经济与人口危机所引起的社会保障的资金收入来源困难，包括人口老龄化、失业率上升、职业伤害风险高居不下和医疗保健制度安排不尽合理等因素，亟待制度上的调整和理论上的调适。某种程度上说，“社会保障的财政危机是经济制度危机加剧的表现与要素，也是为使社会保障制度适应经济危机而采取的措施的结果和原因……危机中的社会保障制度的财政失衡触目惊心，所尝试的种种调整手段都旨在遏制互助性社会支出的增长”。

北安法院 于旭芳