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湖南省保安服务管理条例

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 13:42:04  浏览:9760   来源:法律资料网
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湖南省保安服务管理条例

湖南省人大常委会


湖南省保安服务管理条例
湖南省人民代表大会常务委员会



《湖南省保安服务管理条例》于1999年8月3日经湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过,现予公布,自1999年10月1日起施行。

第一章 总则
第一条 为规范保安服务行为,加强对保安服务的管理,发挥保安服务在维护社会治安中的作用,根据国家有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事保安服务、培训及其有关管理活动,均须遵守本条例。
第三条 县级以上人民政府公安机关负责对本行政区域内保安服务实施监督管理,工商行政、劳动、价格、教育等部门按照各自的职责,做好保安服务的有关监督管理工作。

第二章 保安服务企业
第四条 本条例所称保安服务企业,是指具有独立法人资格,实行自负盈亏,为社会提供安全防范服务的组织。
第五条 设立保安服务企业,应当向所在地人民政府公安机关提出申请,经上一级人民政府公安机关审查批准,并向当地工商行政管理部门申请领取营业执照。
自治州、设区的市人民政府公安机关批准设立保安服务企业,必须报省人民政府公安机关备案。
第六条 设立保安服务企业,必须具备下列条件:
(一)有固定的经营场所和与经营项目相适应的服务设施;
(二)有二十名以上保安人员和专业技术人员;
(三)有符合国家规定并与经营项目相适应的注册资金;
(四)有符合公安机关规定的管理制度;
(五)法律、法规规定的其他条件。
第七条 保安服务企业可以依法经营下列业务:
(一)提供安全守护服务;
(二)为展览、展销、文化、体育、旅游等活动提供安全服务;
(三)为贵重、危险物品以及其他需要押运的物品提供安全押运服务;
(四)按照国家有关规定,提供安全技术防范设备设计、安装、咨询和维修服务。
国家对保安服务企业的经营范围另有规定的,从其规定。
第八条 保安服务企业不得从事生产、商贸活动和法律、法规禁止的其他活动。
第九条 保安服务企业提供保安服务,必须与接受保安服务的客户在自愿、平等的基础上依法签订书面合同,并明确其服务标的、期限、质量、报酬、损害赔偿、终止合同条件、违约责任和解决争议的方法等内容。
第十条 保安服务收费应当遵循公平、合理原则。保安服务质量应当与服务收费相适应。保安服务收费由省人民政府价格主管部门会同省人民政府公安机关制定指导价格。具体收费由双方根据指导价商定。
第十一条 保安服务企业招聘保安人员应当依法签订劳动合同,明确其工作内容、期限、劳动保护和劳动条件、报酬、劳动纪律、合同终止的条件、违约责任等内容。
第十二条 保安服务企业应当加强对保安人员的教育和管理,建立保安人员学习、培训和考核制度,预防和纠正违法违纪行为,提高保安服务质量。
第十三条 保安服务企业因法定代表人、地址和名称等发生变更,应当按规定报原批准机关审核,并到当地工商行政管理部门办理变更登记手续。

第三章 保安人员
第十四条 本条例所称保安人员,是指经培训合格取得了《保安从业人员资格证书》,并受聘从事保安服务的人员。
第十五条 保安人员应当具备下列条件:
(一)品行良好,遵纪守法;
(二)年龄在十八周岁以上,五十周岁以下;
(三)初中毕业以上文化程度;
(四)身体健康;
(五)具有《保安从业人员资格证书》;
(六)法律、法规规定的其他条件。
第十六条 保安服务企业的保安人员必须按照企业的指派为客户提供保安服务,不得私自提供保安服务。
保安人员应当按照合同约定履行职责,遵守职业道德,文明执勤。
任何单位和个人不得指使保安人员从事违法活动。保安人员对违法指令有权拒绝执行。
第十七条 保安人员在执行勤务时,必须着统一的保安服装,佩戴标志,持执勤证件,可以配带规定的保安器械。
保安人员在非执行勤务时,不得着保安制服和携带保安器械。
保安人员的保安服装和保安器械不得转借他人使用。
第十八条 保安人员在执行守护勤务时,可以查验出入执勤区域车辆、物品的出入手续。
第十九条 保安人员在执行勤务时,发现违法犯罪行为,应当予以制止,并及时报告有关部门处理;对刑事、治安案件现场和灾害事故现场,应当先行保护并协助公安机关维护现场秩序。
第二十条 保安人员在执行勤务时,不得有下列行为:
(一)限制他人人身自由;
(二)刁难、侮辱、殴打他人或者搜查他人身体、财物;
(三)扣押他人证件或者财物;
(四)罚款或者没收财物;
(五)妨碍执法机关依法执行公务;
(六)查办案件;
(七)擅离职守或者酒后执勤;
(八)法律、法规禁止的其他活动。

第四章 监督管理
第二十一条 县级以上人民政府公安机关应当加强对保安服务的监督检查,支持保安人员按照本条例规定履行职责、维护其合法权益。保安服务企业和保安人员应当自觉接受公安机关的监督管理。
第二十二条 保安人员的保安服装、标志和证件的制作以及保安器械的使用由省人民政府公安机关按照国家有关规定作出具体规定。
第二十三条 设立保安培训机构或者开展保安培训业务,必须向当地人民政府公安机关提出申请,经省人民政府公安机关审核,报有关主管部门批准。
第二十四条 培训保安人员,除开设保安业务课程外,还应当开设法律知识课程。
第二十五条 保安培训学员结业,经当地人民政府公安机关考核合格的,由自治州、设区的市人民政府公安机关颁发《保安从业人员资格证书》。
第二十六条 公安机关对保安服务企业,保安培训机构和保安人员实行年度审验制度。
公安机关审核批准设立保安服务企业、保安培训机构,发放《保安从业人员资格证书》以及对保安服务企业、保安培训机构和保安人员进行年度审验,不得收取费用。
第二十七条 公安机关应当建立举报制度,受理对保安服务企业和保安人员的投诉。及时处理在保安服务活动中发生的违法违纪行为。

第五章 法律责任
第二十八条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府公安机关给予警告,责令停办,没收违法所得,可并处一千元以上一万元以下罚款:
(一)擅自设立保安服务企业、保安培训机构或者开展保安培训业务、保安服务活动的;
(二)聘用不符合本条例第十五条规定的保安人员的。
聘用不符合本条例第十五条规定的保安人员,应当予以辞退。
第二十九条 违反本条例规定,保安服务企业从事生产、商贸活动的,由县级以上人民政府公安机关给予警告,责令改正,没收违法所得,可并处二千元以上二万元以下罚款。
第三十条 保安人员违反本条例第十六条第一款、第十七条第二款、第三款、第二十条规定,情节严重的,予以辞退,并由公安机关吊销《保安从业人员资格证书》。
第三十一条 在保安服务活动中,违反工商行政、劳动、价格、教育和其他法律、法规的,依照有关法律、法规的规定处理。
第三十二条 保安人员在执行勤务时,给客户造成经济损失的,由保安服务企业按照合同约定承担赔偿责任。
第三十三条 公安机关工作人员在实施保安服务监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。
公安机关和有关主管部门非法批准设立保安服务企业、保安培训机构、发放《保安从业人员资格证书》的,其批准文件无效,已发放的证书应当予以吊销。
第三十四条 当事人对行政机关的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第六章 附则
第三十五条 商场、宾馆、饭店、娱乐场所、旅游景区、车站等公共场所以及其他单位设立的内部保安机构,负责本单位的安全防范工作,不得对外提供保安服务。设立内部保安机构,必须报当地人民政府公安机关备案。
内部保安机构及其保安人员,适用本条例第八条、第十一条、第十二条以及第三章的规定。
机关、团体、企业事业单位和其他组织设立的内部保卫机构及其人员的管理,依照国家有关规定执行,不适用本条例。
第三十六条 本条例自1999年10月1日起施行。本条例施行前设立的保安服务企业和保安培训机构,应当自本条例施行之日起六十日内,依照本条例规定重新办理审批手续。



1999年8月3日
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    [摘 要]近年来,林木买卖合同纠纷案件上升,妥善解决林木纠纷案件,有利于稳定社会和谐,及保障国家森林资源。本文结合审判工作的经验,展开探讨,以期对解决林木买卖合同纠纷以及对自己的学习有所助益。
[关键词] 林木买卖 合同

问题的提出:
2010年6月,张某与李某签订了一份买卖合同。合同约定:张某出价30万元购买李某承包的400亩林地上的林木,合同约定由李某负责办理林木采伐许可证等有关手续。同年9月,张某即以45万元的价格将该合同转让给叶某,并签订了一份买卖合同,合同还约定,张某负责办齐林木采伐许可证等有关手续,相关费用由叶某负责。叶某先后付给张某20万元,剩余的25万待林木砍伐至60%付清。张某办理了400亩林木的采伐许可证。砍伐完200亩林木后,叶某认为林木的实质面积与合同面积相差甚远,即以张某欺诈为由提起诉讼,请求撤销合同。后经相关技术人员勘测,争议林木面积约395亩。
关于本案法院如何处理,本文在所不问,下面主要就相关的问题进行探讨,以期对此类纠纷的解决有所助益。
一、关于林木买卖合同效力的认定
关于林木转让协议的效力问题,存在不统一的说法,主要有两种观点:
第一种观点,认为林木买卖协议无效。其依据是《中华人民共和国合同法》第52条第(5)项“违反法律、法规的强制性规定”的合同无效。第二种观点认为:张某与叶某签订的买卖合同,是双方当事人的真实意思表示,合同有效。
笔者较为赞同第二种观点,《中华人民共和国合同法》第4条规定“当事人依法享有自愿订立合同的权利,任何单位和个人不得非法干预”。这是合同法的合同自由原则。本案双方签订买卖合同当事人确系出于自愿,是双方当事人的真实意思表示,并无他人强迫。虽然合同法对合同自由原则所作出限制,如《中华人民共和国合同法》第52条规定了5种合同无效的事由,第5项无效的事由是违反法律、行政法规的强制性规定。具体来讲,林木采伐主要涉及有三个方面的森林法律法规的强制性规定,即《中华人民共和国森林法》第32条第1款规定:“采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐”。第34条第1款规定:“在林区经营(含加工)木材,必须经县级以上人民政府林业主管部门批准。”第37条第1款规定:“从林区运出林木,必须持有林业主管部门发给的运输证件。”笔者认为林木砍伐和运输可依行政机关的批准进行,签订林木转让合同时是否办理相关证件并不影响合同的效力。况且,合同约定张某负责办理林木采伐许可证,且在有许可证后才实施采伐行为,说明双方买卖林木,并未回避法律、法规的强制性规定。
从合同的经济效益来讲,从现有的林木买卖合同中,从事交易双方通常以先签订合同的形式固定双方的权利义务,有利于交易的安全。若认定合同无效,则不利于经济的稳定发展,如受让方认为无利可图时,提出无效的理由,明显是推脱责任,使另一方受损失;若认为合同是符条件合同,在办理得采伐证后认定合同有效否则无效,那么假如仅办理得一部份采伐证,合同是否有效。在同一个合同中,因同一情形不应是同时认定合同有效,又认定合同无效。认定合同有效更有利于保护经济平稳快速发展。
二、有关林木买卖合同变更、撤销的探讨
《合同法》第五十四条规定:“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的,人民法院或者仲裁机构不得撤销。”从林木买卖合同的实际及双方当事人的认识程度来考虑,本文主要从重大误解及欺诈二个方面进行讨论。
(一)对重大误解的理解
所谓重大误解,是指误解者作出意思表示时,对涉及合同法律效果的重要事项存在着认识上的显著缺陷,其后果是使误解者的利益受到较大的损失,或者达不到误解者订立合同的目的。误解直接影响到当事人所应享有的权利和承担的义务。同时在这种情况下,虽然同行为人原来的真实意思不相符合,但这种情况的出现,并不是由于行为人受到对方的欺诈、胁迫或者对方乘人之危而被迫订立的合同,而使自己的利益受损,而是由于行为人自己的大意,缺乏经验或者信息不通而造成的。因此,对于这种合同,不能与无效民事行为一样处理,而应由一方当事人请求变更或者撤销。
因重大误解而可撤销的合同一般具有以下几个要件:(1)误解一般是因受害方当事人自己的过失产生的。这类合同发生误解的原因多是当事人缺乏必要的知识、技能、信息或者经验而造成的。(2)必须是要对合同的内容构成重大的误解。也就是说,对于一般的误解而订立合同一般不构成此类合同,这种误解必须是重大的。所谓重大的确定,要分别误解者所误解的不同情况,考虑当事人的状况、活动性质、交易习惯等各方面的因素。在我国的司法实践中,对误解是否重大,主要从两个方面来考察:其一,对什么产生误解,如对标的物本质或性质的误解可以构成重大误解,对合同无关紧要的细节就不构成重大误解。其二,误解是否造成了对当事人的重大不利后果。如果当事人对合同的某种要素产生误解,并不因此而产生对当事人不利的履行后果,那么这种误解也不构成重大误解的合同。(3)这类合同要能直接影响到当事人所应享有的权利和承担的义务,合同一旦履行就会使误解方的利益受到损害。(4)重大误解与合同的订立或者合同条件存在因果关系。误解导致了合同的订立,没有这种误解,当事人将不订立合同或者虽订立合同但合同条件将发生重大改变。与合同订立和合同条件无因果关系的误解,不属于重大误解的合同。   
根据我国已有的司法实践,重大误解一般包括以下几种情况:(1)对合同的性质发生误解。(2)对对方当事人发生的误解。(3)对标的物种类的误解。(4)对标的物的质量的误解直接涉及到当事人订约的目的或者重大利益的。除此之外,对标的物的数量、履行地点或者履行期限、履行方式发生误解,足以对当事人的利益造成重大损害的,也可认定为重大误解的合同。
就上述案例而言,约定林木面积400亩,经勘查面积达395亩,相差不远,叶某起诉亦未提出重大误解之理由,可以认定不构成重大误解。需要说明的是,法律对重大误解的合同给予救济,是基于对当事人自合同订立时起就不愿承担误解风险的推定。根据合同条款或其他证据,当事人一方或双方愿意承担误解的后果,此时就不应以重大误解为由变更或者撤销合同,否则,交易便没有安全可言,在保护一方利益的同时,就必然危及到另一方的利益。当事人是否愿意承担对误解后果的风险,不能主观臆测,而要有一定的根据。一般来说,要根据合同条款来判断当事人的态度。
(二)对欺诈的探讨
所谓欺诈,就是故意隐瞒真实情况或者故意告知对方虚假的情况,欺骗对方,诱使对方作出错误的意思表示而与之订立合同。欺诈的种类很多,例如,出售假冒伪劣产品,提供虚假的商品说明书,在没有履行能力的情况下,对外签订合同骗取定金或者货款等。欺诈具有以下构成要件:(1)欺诈一方当事人有欺诈的故意。即欺诈方明知告知对方的情况是虚假的,并且会使对方当事人陷于错误而仍为之。欺诈的故意既包括欺诈人有使自己因此获得利益的目的,也包括使第三人因此获得利益而使对方当事人受到损失。(2)要有欺诈另一方的行为。所谓欺诈行为,是指欺诈方将其欺诈故意表示于外部的行为,欺诈行为既可是积极的行为,也可是消极的行为。欺诈行为在实践中可分故意陈述虚假事实的欺诈和故意隐瞒真实情况使他人陷入错误的欺诈。故意告知虚假情况就是虚假陈述,如将劣质品说成优等品;故意隐瞒真实情况是指行为人负有义务向他方如实告知某种真实情况而故意不告知的。(3)受欺诈方签订合同是由于受欺诈的结果。只有当欺诈行为使他人陷于错误,而他人由于此错误在违背其真实意愿的情况下而与之签订了合同,才能构成受欺诈的合同。
在现实林木买卖合同中,对买卖的树林面积的约定,属原、被告自行拟定和认可,对多于或少于约定面积的法律责任没有约定,实质是不计实际面积的风险买卖,该买卖方式符合当地的惯例。且买卖双方以签订协议以前,通常会到林区反复踩界,对该片山林面积,林密林疏、树径大小、根数多少都一目了然,足够关系人对该林木的储材量和价值进行评估,然后各自提出有利于自己的价格进行协商,确定最终买卖金额,这具有认赌的性质,必然影响合同履行的盈亏,这属合同订立本身正常的商业风险。所以,签订林木买卖合同一般不以欺诈认定合同无效。当然,具体的案件还要具体分析。比如买方到实地查看认为没有那么多林地,不愿买,卖方为了达成合同,想方设法弄来各种虚假文件,使卖方信以为真,结果相关左甚远,这便构成欺诈。
三、结束语
我国的森林资源短缺。保护森林资源关系到经济和社会的可持续发展,关系人民生活水平的提高,关系子孙后代的生存和繁衍。加强森林资源保护管理,是一项重要而紧迫的任务。同时,在合法、有效的前提下,要保护买卖双方当事人的利益,维护经济的快速健康发展。碰到此类案件,要对当事人进行法制教育,严格依法办事,加强法制宣传,引导当事人依法办事。既保护经济的平稳健康发展,又保护国家森林资源的。

作者:谭军 李志文 工作单位:环江毛南族自治县人民法院

            民事预审理论及相关实践之探索

   李世宇 郑州升达经贸管理学院 , 陆通 山东省淄博市淄川区法院杨寨法庭

  2012年8月的民事诉讼法修改,被视为该法实施20年以来的首次全面“大修”。此次修法在推进司法透明化和当事人主体地位方面的亮色值得肯定,如规定公众有权查阅发生法律效力的判决、裁定;检察监督权不再局限于审判程序,被监督的主体不再局限于法院;诚实信用原则得到确认和强调;明确提出保障当事人的起诉权;增加新条款规制恶意诉讼;确认专家证人出庭提出意见的资格;赋予当事人对简易程序的选择权等。此次修法承载着破解众多制度难题的历史重任,同时也在一定程度上触及了诸如公证等外围制度的“神经”。[1]

然而遗憾的是,在程序设计上,本次修法只是简略地规定了小额诉讼、公益诉讼、诉外调解协议和担保物权确认程序,对局部条款进行了修改,而程序分化、程序分类建构的问题并未获得真正的关注。[2]学界大力呼吁的民事审前程序理论未被完整采纳。

当前我国的民事审前程序理论研究声势浩大,但实践效果却不明显。究其原因,一是我国的司法改革本身缺乏整体性设计,程序分类单一,改革目标单向;[3]二是学界对民事诉讼初审程序的内部结构划分未形成统一认识。笔者认为,民事诉讼初审程序应划分为民事审前程序(Pretrial Procedure)与正审程序(Trial);而民事审前程序又可进一步划分为诉答程序(Pleadings)和预审程序(Preliminary Procedure)。预审程序是承前启后,衔接诉答程序与正审程序的枢纽程序。诉答程序、预审程序和正审程序这三个独立的子程序共同组成了民事诉讼的初审程序。

一、对相关理论的简要梳理

(一)预审程序不同于审前程序

审前程序具有独特的功能与使命,是民事诉讼中的关键环节。立法改革的首要任务,是改依附性的“审前准备”为独立性的“审前程序”。[4]

长期以来,由于翻译错误,一些学者对审前程序、诉答程序、预审程序、证据开示、审前会议等诉讼环节的功能界定不清,研究存在逻辑断裂、紊乱和功能界定错位、缺位的现象。而诉讼制度改革过程中相关程序分化的模糊,[5]也导致了理论界与实务界(甚至他们自身内部)改革思路上的分歧,使理论、制度、实践三者之间出现脱节乃至对立。

审前程序的内部结构如何?它包含哪些子程序?其功能如何实现?实现的载体是什么?这些都是急待梳理和明确的问题。

笔者认为,民事审前程序是指起诉之日至正审开庭前一日期间的民事诉讼程序。民事预审程序则是指立案之后分流繁简案件,梳理争点,筛选、固定证据,安排诉讼进程,庭前调解以及促成庭前和解的民事诉讼程序。民事预审程序只是民事审前程序的一个子程序。

(二)预审程序不同于诉答程序

新民事诉讼法第133条规定,人民法院对受理的案件可以通过交换证据等方式明确争议焦点。但这一规定过于简略,没有完整吸纳审前程序理论研究的最新成果。

目前,学界对审前程序、诉答程序、预审程序等概念的界定不够清晰。有观点认为,诉答程序是指民事诉讼双方当事人以交换起诉状和答辩状的方法为诉讼开始以及确定诉讼争点的程序,是民事诉讼的起始程序。[6]

虽然诉答源于英国古老的普通法传统,大陆法系国家没有诉答程序的称谓,但诉状与答辩状等书状的交换却为各国民事诉讼程序所共有。[7][8]因此,诉答程序的核心功能是“诉状与答辩状的交换”,这与诉答程序的功能明显不同。这一点在英美国家的立法例上可以得到印证:

英国的审前程序分为四个阶段:一是传票令状送达,二是诉答,三是证据发现,四是庭审指导。[9]美国的审前程序则由诉答程序、发现程序和审前会议三个环节组成。诉答程序是当事人之间交换诉讼状和答辩状的程序。发现程序是当事人相互获取对方或者案外第三人持有的与案件有关的信息和证据的程序。审前会议中,由法官对案件进行指导、管理,促进当事人和解的程序。在最后一次审前会议上,法官需要列出争点范围、证据目录、证人名单及其他同意事项,庭审活动不得超出最后审前命令的范围。由此可见,根据功能划分,英美国家的诉答程序严格区别于预审程序。

笔者认为,民事诉答程序是指人民法院审查立案,接收、转换诉辩材料,交叉知会诉辩观点的民事诉讼程序。诉答程序的功能只是“原材料验收”,而不是“加工”,甚至也不能是“初步加工”。诉答强调“收转”,预审则强调“准备”,即在诉讼系属之后,分流繁简案件,梳理争点,筛选、固定证据,安排诉讼进程,促成庭前和解、庭前调解。

一般情况下,预审程序在诉答程序结束后开始,二者在时间上泾渭分明。但如果出现反诉或者本诉增加、变更、放弃诉讼请求的情况,二者又会出现交叉:即临时中断预审程序,启动新一轮的诉答程序。当新一轮诉答程序完成之后,又恢复原来的预审程序。

(三)预审程序不同于正审程序

笔者目前能够查阅到的资料显示,“预审”的概念早已有之,“正审”的概念却鲜有学者提及。笔者认为,普通法中的“Trial”即是“正审”,指正式开庭审理。现任香港高等法院原诉庭法官的芮安牟先生在其英文著作《浅谈民事司法诉讼》中,将民事审判程序划分为“展开诉讼”、“准备诉讼”、“案件管理”、“预审”和“正审”五个阶段(香港大学法律博士陈星楠在为其著作翻译时,即将其中的“Trial”翻译成“正审”)[10]。笔者以为,从时间上来讲,民事正审程序是指人民法院正式开庭审理之日至裁判确定之日期间的民事诉讼程序。其内容是:法官主持,当事人和其他诉讼参与人共同参与,以证据置辩、言辞攻防的形式认定案件事实并作出一审裁决。

正审以开庭为唯一形式,开庭次数以一次为原则,数次为例外;正审以当庭宣判为原则,以定期宣判为例外;正审应制作《法庭审理笔录》,审理笔录以逐字记录为原则。与之不同,预审可以采用开庭形式,也可采用庭前听证、庭前会议等其他形式;预审的次数不以一次为限;预审可以制作笔录,也可不制作笔录;预审笔录以概括记录为原则,不必逐字记录。正审强调当事人对抗,而预审中的调查取证、安排诉讼进程等活动则显现出强烈的职权主义特征。一方面,预审与正审互为依托,以预审的时间支出、程序支出来换取正审的公正和效率。另一方面,预审又可以直接终结诉讼程序,免除正审。[11]

二、立法规定民事预审程序的必要性分析

《礼记•中庸》曰:“凡事预则立,不预则废”。此语精确地揭示了预正之间的辩证关系,日常生活中也有许多加以运用的实例:如体育比赛中的预赛与决赛,财政预算与决算,工程造价预算与决算,人员选拔的预选与正选,土地审批的预审与正审,办理出口退税的预审与正审,贷款审查的预审与正审等等。在司法领域,我国古代法官断狱听讼重技巧、懂策略者也甚明理喻之法、预正之道。[12]因为聪明的法官都愿意在庭前与双方当事人交换意见,梳理法律关系,剔除琐碎争点;即便那些“和稀泥”型的法官,在漫长的“和稀泥”的过程中也能不自觉地完成预审的过程。所以,笔者愿意乐观地推测,在古今中外的司法史上,预审一直都是存在的,只不过预审实践没有及时上升为预审理论,自发性的预审没有及时转变为制度化的预审。

2005年,最高人民法院颁布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》明确指出,要“改革和完善庭前程序。明确庭前程序与庭审程序的不同功能,规范程序事项裁决、庭前调解、审前会议、证据交换、证据的技术审核等活动,明确办理庭前程序事务的职能机构和人员分工。”[13]

由于审前程序的建构涉及法官制度改革、审理结构调整、证据制度完善等基本问题,[14]所以实现审判人员与审判辅助人员的分类管理最初成为审前程序改革的突破口。这种改革这主要有两种模式:法官助理模式和预审法官模式。法官助理模式是为法官设置辅助人员,[15]预审法官模式则是分化法官职能,分别设置预审法官和审理法官。[16]然而,审前程序的改革不能完全等同于司法人员分类管理的改革。同时,缺乏对审前程序分化理论和预审程序内在逻辑顺序的理论研究,人员、机构设置的改革就缺乏运行的软件支撑,就会陷入困境。前几年一些法院如火如荼的审前程序改革逐渐销声匿迹恰好印证了这种判断。