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可持续发展战略与我国环境资源立法的完善

卢炯星（厦门大学法学院副教授 福建厦门 361005）

　摘要：可持续发展是联合国环境与发展大会确立的未来共同发展战略，《中国21世纪议程一中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出了我国的可持续发展战略、对策及行动方案。虽然在环境资源方面我国基本上建立了环境与资源法的法律体系，但尚未将可持续发展作为环境与资源立法的指导思想。因此，修改我国《宪法》《环境保护法》及有关环境与资源的法律法规，并制定统一的《自然资源保护法》《环境污染税法》《环境保护投资法》和《环境与资源教育法》，已成为我国实施可持续发展战略的当务之急。

关键词：可持续发展 环境与资源 立法完善

　

一、可持续发展战略的提出与我国的环境资源立法

1972年，联合国在斯德哥尔摩召开的有114个国家代表参加的“人类环境会议”预示着人类环境时代的开始。此次会议最重大的意义是产生了与可持续发展概念相近的思想。1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告。该报告提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。”这标志着可持续发展思想的成熟。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》，第一次把可持续发展由理论和概念推向行动。

联合国环境与发展大会之后，我国于1992年8月制定了环境与发展应采取的10大对策，明确提出走可持续发展的道路；1994年3月，我国发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书调以下简称《白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的战略、对策及行动方案；1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要（以下简称《纲要》），把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国的经济建设和杜会发展过程中得以实施。

可持续发展的核心是发展。可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。可持续发展要求人们改变传统的的生产方式和生活方式，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的保护。因此，实现可持续发展必须以法律作保障。

改革开放以来，我国的环境与资源立法取得了较大的成绩。1979年我国就颁布了《环境保护法》，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的现行《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源／此外，由全国人大通过和修改通过了许多环境保护的专门法律以及与环境保护相关的资源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《渔业法》《农业法》《文物保护法》等；由国务院制定并公布或经国务院批准而由有关主管部门公布了大批有关环境与资源保护的单项法规，其中包括为了执行环境与资源基本法和法律而制定的实施细则或条例以及对环境资源保护工作中出现的新领域、新问题所制定的单项法规，如《水污染防治法实施细则》《森林法实施细则》《环境噪声污染防治条例》《征收排污费暂行办法》《海洋倾废管理条例》《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》；由地方人大和地方人民政府结合本地区的实际情况，制定和颁布了600多项环境保护的地方性法规，另外，我国还制定了环境质量标准。污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准，基本上建立了环境标准的法律体系。到1995年底，我国颁布了364项各类国家环境标准。

为了加强环境资源保护领域的国际合作，维护国家的环境权益，承担应尽的环境保护义务，我国缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《核材料实物保护公约》、《南太平洋无核区公约》、《气候变化框架公约》、《东南亚及太平洋区植物保护协定》等几十项国际条约、公约、协定。

虽然我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护的有关法律、法规为主要内容和以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约。协定为辅的较为完备的环境与资源法的法律体系，但随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体为了达到个人的经济利益，往往忽视社会效益和环境保护，加之我国环境和资源的立法也存在一些问题，需要进一步研究，这就使我国的环境与资源法的法律体系面临严重的挑战。

二、实施可持续发展战略中我国环填与资源存在的若干问题

在20世纪里，世界环境污染公害事故和公害病显著增加。30～60年代发生了马斯河谷事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美国洛杉矾光化学烟雾事件等“旧八大公害事件”；80年代又发生了意大利塞维索化学污染事故、美国三里岛核电站泄漏事故、墨西哥液化气爆炸事件、印度搏帕尔农药泄漏事件、前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、瑞士巴塞尔赞多兹化学公司莱茵河污染事故、全球大气污染和非洲大灾荒等“新八大公害事件”。近年来，我国学者对全球的生态环境问题进行了研究，提出了严重威胁社会经济发展的全球性生态环境问题主要有7个方面：“三废”物质污染、噪音污染、水资源污染、土地沙漠化、温室效应、大气臭氧层破坏、核污染。

我国在环境污染的防治和资源保护方面虽然取得了较大的成绩，但也还存在着以下三个方面的问题。

（一）我国生态环境存在恶化现象

“自改革开放以来，我国在经济实力不断提高的同时，生态环境却在恶化：大气污染居高不下：水资源持续短缺，水质污染明显加重；土地退化与耕地占用严重；森林减少，水土流失加剧，草原退化、沙化面积不断扩展；自然灾害发生的频率加快，污染事件不断增多。…突出的现象是：水土流失的危害已经扩大到全国耕地面积的1／3，500多条主要河流和几乎所有的湖泊受污染面积达82％以上；全国城市的居民正呼吸着总悬浮微粒日平均值比国际标准高出10倍以上的污浊空气；而被称为“母亲河”的黄河下游，一年中有200天可以被改称为“母亲沙滩”。1998年夏季长江全流域持续两个月的水灾造成了巨大损失，这也与生态环境遭破坏有很大关系。《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出，“九五”计划期间，我国将重点解决“三河”（淮河、海河和辽河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／两区”（酸雨污染区、SO2控制区）的污染控制问题。这也反映了上述“三河”／三湖”／两区”的生态环境恶化问题已到了非“重点解决”不可的地步了。

（二）我国环境保护投资不足

我国环境保护投资中存在的问题是环境投资总量小，历史欠帐太多。“八五”期间，国家环保投入1102亿元，按1990年的价格计算，占国内生产总值的比重下降到0.69%，没有达到“八五”计划规定的0.85%的目标，这不仅远远低于发达国家的水平，也低于发展中国家的平均水平。我国目前总的环境投资缺口大约为2500多亿元，而现在的投资额仅占需要投资额的6.3％。发达国家的环境投资通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美国每年用于环境保护的投资在800亿美元以上，日本在700亿美元以上，美国每年用于水污染和大气污染治理的费用超过了1500亿美元，据一项对80年代中期情况的研究表明，我国因环境污染每年造成的经济损失达382亿元，部分自然生态环境遭破坏造成的经济损失每年达500亿元，两项合计达882亿元，占同期国民生产总值的15.64%，而据联合国环境规划署资料的统计，美国等发达国家因环境污染引起的经济损失占国民生产总值的比例一般为3～5％。可见我国的环境污染比发达国家严重得多。

我国现行的环保投资体制是在计划经济体制下和在向市场经济过渡时期建立的。随着可持续发展战略的实施以及适应经济体制和经济增长方式两个根本转变的需要，现行的环保投资体制存在着一个如何与市场经济体制下国家投资体制改革相配套的问题。总的来说，我国环保投资体制的改革滞后于整个国民经济投资体制的改革。1984年初，国家规定了环境保护的8条资金渠道，这标志着我国环保投资体制改革的开始；1986年，国家又进行了环保补助资金“拨改贷”的试点；1988年，国务院发布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，同时又试点建立环境保护投资公司。从目前现状来看，这些环境投资体制改革和试点涉及的范围有限，改革的力度也不够，远远不能适应国家可持续发展战略对环保投资体制改革的要求。

（三）我国环境与资源立法存在的问题

1.可持续发展的战略尚未成为我国环境与资源立法的指导思想

现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但不足的是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。我国的《环境保护法》和其他有关环境保护、防治污染和自然资源保护的法律、法规，同样也存在这个问题。然而，我国制定的环境与发展应采取的10大对策和《白皮书》以及《纲要》，都把实施可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略。这就说明我国的环境与资源的法律和环境与资源的政策之间存在脱节的现象。

另外，在我国80年代制定的单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源的法律难以适应生态的环境保护的需要。

2．我国的环境与资源立法不能完全适应社会主义市场经济的要求和社会发展的需要

案例分析--抢劫罪、行贿受贿罪和徇私枉法罪

北安市人民法院 刘成江


〔案 例〕
周某为刑满释放人员，1998年4月7日，周某在石景山游乐园游玩时，发现一妇女随身携带的手提包里有许多现金，即产生歹意。周某尾随该妇女至偏僻处，见四周无人，便上前扯断该女子的拎包带子，将包抢走后正欲逃跑。见一男子迎面走来，周某认为该男子为抓捕自己而来，便一拳将该男子打倒之后逃跑。1个月后，周某被抓获归案。周某之父为使周某免受刑事追究四处活动，委托韩某（县政府法制办公室主任）给其帮忙。韩某声称需要花一万元打点，周某之父即给韩两万元，说明一万元作为韩的辛苦费，另一万元作为活动经费。后韩某多次向法官吴某打电话说情，吴某迫于情面，对周某作出免予刑事处分的判决。
〔剖 析〕
周某的行为构成抢劫罪。周某实施抢夺行为以后，尚未离开现场时，误认为迎面而来的男子是对其抓捕的，为抗拒抓捕而实施了暴力行为，尽管其在主观有对事实认识的错误，但这种错误并不影响对周某行为的定性。根据《刑法》269条规定“犯盗窃、诈骗、抢夺罪，为窝藏赃物、抗拒抓捕或者毁灭而当场使用暴力或者以暴力相威胁，依照刑法第263条的规定定罪处罚。”，所以周某的行为构成抢劫罪。周某父亲的行为构成行贿罪。行贿罪，是指为谋取不正当利益，给予国家工作人员以财物的行为。本案中，周某父亲为了使其子逃避法律制裁，找韩某帮忙，并且明示将1万元作为“活动经费”，希望通过行贿方式使其子的行为不受法律追究。其行为完全符合行贿罪的特征。韩某的行为构成受贿罪。受贿罪是国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的行为。韩某身为县政府法制办公室主任，系国家工作人员，利用其职务上的影响和便利，通过法官吴某的职务上的行为，为请托人吴某的父亲谋取不正当利益，其行为已经构成受贿罪。吴某的行为构成徇私枉法罪。徇私枉法罪是指，司法工作人员徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使其受追诉、对明知是有罪的人而故意包庇使其不受追究，或者刑事审判活动中关于违背事实和法律作枉法裁判的行为。吴某身为法官，本应忠实于法律和事实，但却碍于韩某的情面，明知周某的行为构成抢劫罪，却违背事实和法律的规定，对周某作出免于刑事处分的判决，其行为完全符合《刑法》第399条的规定，构成徇私枉法罪。
〔重点把握〕
关于抢劫罪，应当掌握：（一）抢劫罪的构成要件。构成抢劫罪要求行为人主观上具有非法占有的目的，客观上当场使用了暴力手段，客体是公私财物的所有权以及他人的人身权利，主体是以满14周岁、具有刑事责任的自然人。（二）抢劫罪的认定。需要正确区分抢劫罪与非罪的界限。刑法没有对抢劫数额与其他情节进行限制，因此抢劫行为一经实施即构成抢劫罪。抢劫数额及其他情节只是作为量刑情节。另外要正确区分抢劫罪与故意杀人罪、杀人罪的区别。（三）对事后抢劫的认定。（四）抢劫罪的的加重情节。根据《刑法》第263条的规定，抢劫罪有八种加重情节。关于行贿受贿罪，应当掌握：（一）受贿罪的认定问题。认定受贿罪应当划清受贿罪与取得合理报酬、接受正当馈赠的界限，正确认定斡旋受贿问题，正确区分受贿罪与诈骗罪、受贿罪与敲诈勒索罪、受贿罪与公司企业人员受贿罪、受贿罪与贪污罪的界限。（二）行贿罪的构成。需要注意的是根据《刑法》第389条第二款的规定，因被勒索给予国家工作人员以财物，没有获得不正当利益的，不是行贿。（三）单位行贿受贿的情形。（四）介绍贿赂罪。关于徇私枉法罪，应当掌握：（一）正确区分徇私枉法罪与枉法裁判罪的界限。（二）正确区分徇私枉法罪与诬告陷害罪的界限。（三）正确区分徇私枉法罪与包庇罪的界限。



北安市人民法院 刘成江