重新审视我国行政再审制度的法律规定
杨临萍
行政再审制度法律设计上的四个悖论
我国行政诉讼法第六十二条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。”第六十三条规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”行政诉讼法主要以此三个条文规定了行政诉讼的审判监督程序，在司法审判实践，其法律制度的设计存在如下悖论：
（一）诉权的悖论
诉权是当事人发动诉讼的基本权利。
诉权是主动的，审判权是被动的，先有诉权，后有审判权，无诉既无审判，也就是不告不理的原则。行政诉讼法第六十二条、第六十三条、第六十四条规定，有权启动再审程序的主体有三类：一是当事人；二是各级人民法院院长、上级人民法院和最高人民法院；三是上级人民检察院和最高人民检察院。在这三类主体中，法院和检察院对于再审程序的启动具有“必然性”，因为“发现违反法律、法规规定认为需要再审的”可以直接启动，无需征求当事人的同意，而与案件的处理结果具有直接利害关系的当事人，对再审程序的启动，仅仅是一种可能性，仅仅是为法院提供审查已经发生法律效力的判决裁定是否有违反法律法规规定的“线索”，最终是否再审由法院决定。这种规定与诉权相悖，与不告不理的诉讼原则相悖，与公正中立的审判权相悖。由此产生行政诉讼法规定当事人的申诉权与行政诉讼再审之诉的关系问题；诉权与审判权的关系问题；职权主义与当事人主义的关系问题等。正是由于法律制度的设计上有悖诉权理论，未能厘清诉权与审判权的关系，从而导致连续不断地申诉事实成为我国审判监督制度中最为严重的问题之一。
（二）两审终审制的悖论
行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，依法实行两审终审制。审判监督程序不具有审级性质，它只是对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误的进行再审的程序。其性质应为纠错、救济程序，该程序的设计亦必须符合纠错、救济程序的特殊要求，以区别于行政诉讼的一审、二审。行政诉讼法对该特殊的审判监督程序仅以三个条文规定了启动再审程序的主体，而对再审程序的审理与裁判未作专门规定，反而采取了“转致”的方法，即再审的案件，发生法律效力的裁判是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的裁判，当事人可以上诉；发生法律效力的裁判是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的裁判是发生法律效力的裁判；上级法院提审的，按照第二审程序审理，所作的裁判是发生法律效力的裁判。如此转致，使再审程序的审级由原生效裁判的审级而定。当事人申请再审的，应当在裁判发生法律效力后两年内提起，但各级法院院长、上级人民法院、人民检察院对再审程序的启动却无任何时间限制，只要“发现违反法规规定”的，即可启动再审程序。且再审程序无任何次数的限制，检察院可以无次数限制的抗诉，法院可以无次数限制的提审或指令下级法院再审。如此往复，终审不终。司法裁判的既判力、公定力、执行力悬置。暂且不论法律制度把具有特定质的规定性的再审程序“转致”为一审或二审程序的内在矛盾，就其现行规定亦足以使两审终审陷入终审不终的悖论之中。
（三）举证时限的悖论
行政诉讼法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”2000年3月10日起施实的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、被告对作出的具体行政行为负有举证责任，且举证时限为收到起诉状副本之日起10日内，体现证据适时提出主义；如果被告不提供或无正当理由逾期提供，认定为具体行政行为无证据，以示证据失权。但是，被告仅对其作出的具体行政行为负有举证责任，对其不作为的行为、证明起诉符合法定条件以及在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政行为侵害而造成损失的事实，则由原告负有举证责任。行政诉讼法以及《若干解释》仅仅对被告的举证时限作出规定，而对原告的举证时限则未予规定，势必意味着原告可以在诉讼的任何阶段随时提出证据，甚至在申诉时也可以无条件的随时提出证据，而无论其在一审、二审程序中是否有故意不提供证据的主观恶意，实行证据随时提出主义。原告或者第三人在诉讼过程中，提出了被告在其实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告经法院准许可以提供相关的证据，这样就使被告随着原告随时提出证据的不同情况而相应地不断补充相关的证据，使举证时限陷入悖论之中。
（四）程序正义的悖论
行政诉讼法第六十三条、第六十四条规定的“违反法律、法规规定”的情形是指：原裁判认定的事实主要证据不足；原裁判适用法律法规确有错误；违反法定程序，可能影响案件正确裁判；其它违反法律法规的情形。只要人民法院院长对本院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定认为需要再审的，就有权提交审判委员会决定是否再审；只要上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定的，就有权提审或者指令下级人民法院再审；只要人民检察院对人民法院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定的，就有权按照审判监督程序提出抗诉。任何发生法律效力的判决、裁定，均应具有既判力、公信力、权威性、最终性，特别是最高法院的判决和裁判更应具有不谬性。在未经法定程序审理的情况下，法院或者检察院何以断然得出“违反法律、法规规定”的结论，特别是“原判决、裁定认定的事实主要证据不足”的结论；且按照审判监督程序决定再审的案件，法院必然裁定中止原判决的执行。显然，未经法定程序审理的所谓“违反法律、法规规定”的实然性表述，在法理上实行“推定有错”的指导思想；在逻辑上足以使人产生“先定后审”、“倒因为果”的结论；在结果上体现了“重实体轻程序”的一贯思想，陷入程序正义的悖论之中。
科学建构行政再审制度的八个方面
鉴于行政再审制度在法律的设计上存在上述悖论，有必要在修改行政诉讼法时注意八个方面：
（一）启动再审主体问题，再审案件的启动主体应以申诉人为核心。检察院作为国家法律监督机关，其抗诉应当仅仅局限于国家公益范畴，而不应当代表当事人中的任何一方利益，以公权对抗私权。
法院作为国家审判机关应当中立、公正，遵循不告不理的原则，而不应当主动引起诉讼程序的开始，超职权主义的行使与诉权相悖；与定纷止争的法院功能相悖。惟此，方能畅通申诉人再审之诉的渠道，限制“曲线再审之诉”的渠道；加大再审之诉的力度，严格限制法院、检察院启动再审事由；从制度上遏止公权对抗私权，假公权济私利的根源。
（二）再审立案标准问题。行政诉讼法规定，法院、检察院发现违反法律法规规定，就可以引起再审程序。《若干解释》解释所谓“违反法律法规规定”有四种情形；一为原判决裁定认定的事实主要证据不足；二为原判决裁定适用法律法规确有错误；三为违反法定程序，可能影响案件正确裁判；四为其他违反法律法规的情形。再审程序的定位应为纠错、救济程序，而不能简单地“转致”到一审或二审程序之中。为此，再审的立案标准应从以下四个方面考量：第一、法院严重违反法定程序；第二、裁判主体违法；第三、适用法律法规错误；第四、法院认定事实的主要证据不足。
（三）再审审查范围问题
再审审查的是法院已经生效的判决或裁定，应当针对再审申请人不服生效裁判的请求和理由进行审查，对再审申请人未申请的不予审查。《若干解释》关于“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查”的规定，既包括法律审，又包括事实审。而再审审查的范围应当是法律审，只有特殊情形下如法律和事实兼有的混合难题方可进行事实审，一般再审案件的审查应当比一审、二审的审查更加直接、明了，而不应当更加复杂。
（四）再审申请期限和次数问题
当事人申请再审的期限应为判决、裁定发生法律效力后两年内提出。当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在两年内申请再审。再审案件应视案件的不同情况，实行一次审查和两次审查相结合的机制。
（五）再审管辖问题
从再审回避原则的要求出发，再审案件的管辖应是生效裁判的上一级人民法院。因为各类案件的情况不同，我国目前可实行单层和双层管辖机制相结合的方式。双层管辖机制的案件主要是（1）涉及法院严重违反法定程序，足以影响案件正确裁判的；（2）裁判主体违法的；（3）涉及到诉权保护的；（4）涉及到严重违背证据规则的案件，再审法院可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定人民法院重新审判。单层管辖机制的案件主要是（1）适用法律法规错误的案件；（2）再审法院认为不应当受理的案件，在撤销第一审、第二审人民法院裁定的同时，可以径行驳回起诉；（3）其它应由再审法院直接裁判的案件。作为最高人民法院、可以对各级法院的终审裁判进行再审管辖，最高人民法院再审案件实行一次审查制。
（六）再审改判标准问题
关于中央公益性单位公益事业捐赠票据使用管理有关问题的通知
财政部
关于中央公益性单位公益事业捐赠票据使用管理有关问题的通知
财综[2010]122号
党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体：
根据财政部印发的《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》（财综[2010]112号）规定，现就中央公益性单位公益事业捐赠统一票据（以下简称捐赠票据）使用管理等有关事宜通知如下：
一、精心组织，切实做好捐赠票据启用准备工作
按照财综[2010]112号文件规定，从2011年7月1日起，捐赠票据将正式启用，现行《公益性单位接受捐赠统一收据》和《希望工程捐赠专用收据》同时停止使用。
为使中央公益性单位（含中央有关部门、公益性事业单位、公益性社会团体及其他公益性组织）及时了解和掌握捐赠票据使用管理政策，中央各部门、各单位要抓紧将财综[2010]112号文件转发至所属相关单位，并组织所属相关单位的财会人员认真学习，做好捐赠票据正式启用的各项准备工作。
与此同时，中央各部门、各单位要做好《公益性单位接受捐赠统一收据》和《希望工程捐赠专用收据》的清理登记工作，对已经使用的《公益性单位接受捐赠统一收据》和《希望工程捐赠专用收据》进行登记造册，填写《中央行政事业单位财政票据核销申请表》（见附件1）；对尚未使用的《公益性单位接受捐赠统一收据》和《希望工程捐赠专用收据》进行清点登记，填写《中央行政事业单位财政票据销毁申请表》（见附件2），并在2011年 7月1日至2011年12月31日期间，到财政部财政票据监管中心（以下简称财政部票据中心）办理上述相关票据的核销或销毁手续。
二、履行程序，严格按照规定领购捐赠票据
为确保中央公益性单位从2011年7月1日正式使用新版捐赠票据，做好相关准备工作，中央公益性单位可以从2011年3月1日起，到财政部票据中心领购捐赠票据。
中央公益性单位首次申领捐赠票据时，应当提供《财政票据领购证》和领购申请函，在领购申请函中需详细列明领购捐赠票据的使用范围和项目，属于公益性社会团体的，还需提供社会团体章程，由财政部票据中心进行审核。对符合财综[2010]112号文件规定的适用范围的予以核准；不符合财综[2010]112号文件规定的不予核准。中央公益性单位未办理《财政票据领购证》的，应当按照规定的程序，先申请办理《财政票据领购证》。
中央公益性单位再次领购捐赠票据，需持《财政票据领购证》，并提交前次领购使用的捐赠票据存根及基本情况，包括票据的册数、号段、金额及相关捐赠协议等，到财政部票据中心办理核销及领购手续。经财政部票据中心工作人员对领购单位前次领购捐赠票据的使用情况进行检查，检查合格的，先进行票据核销，再予以发放捐赠票据。检查不合格的，暂停提供捐赠票据，待整改合格后再向其发放捐赠票据。
中央公益性单位领购捐赠票据实行定期限量制度，每次领购票据一般不得超过本单位6个月的使用数量。中央公益性单位办理捐赠票据领购手续时，应当按照国家发展改革委核定的收费标准，支付票据工本费。
三、执行政策，加强捐赠票据使用管理
根据财综[2010]112号文件规定，中央公益性单位按照自愿和无偿原则，依法接受并用于公益事业的捐赠财物时，可以向提供捐赠的自然人、法人和其他组织开具捐赠票据。
集资、摊派、筹资、赞助等行为，以捐赠名义接受财物并与出资人利益相关的行为，以捐赠名义从事营利活动的行为，收取除捐赠以外的政府非税收入、医疗服务收入、会费收入、资金往来款项等应使用其他相应财政票据的行为，按照税收制度规定应使用税务发票的行为等，均不得使用捐赠票据。
中央公益性单位要按照财政部票据中心核准的项目和范围，填开捐赠票据，不得编造、虚列捐赠项目，不得擅自扩大捐赠票据使用范围，不得收取与公益性捐赠无关的款项，不得将捐赠票据与其他财政票据、税务发票互相串用。对于不按规定使用捐赠票据的，付款单位和个人有权拒付款项，财务部门不得入账。
中央公益性单位要按照票据号码依次填开捐赠票据，如实填写捐赠单位、开票日期、捐赠项目、实物（外币）种类、数量、金额等信息，加盖接受单位财务章及开票人名章（或签字），保持票面整洁。如填写错误，应另行填开，不得涂改、挖补、撕毁票据。票据作废应加盖作废戳记，并完整保存各联次备查，不得自行销毁。如发现票据丢失，应立即在媒体上申明作废，并查明原因，提出书面处理意见，及时报送财政部票据中心备案。
四、妥善保管，确保捐赠票据管理安全
中央公益性单位应当建立健全捐赠票据管理制度，设置专职或兼职的票据专管员，负责本单位捐赠票据等财政票据的领购、使用、保管和核销等管理工作。
中央公益性单位应当设置捐赠票据使用管理台账，对领购的捐赠票据进行台账登记，实行规范化管理。其中：已实施电脑开票的单位，可以通过电脑自动建立捐赠票据管理台账，并定期及时做好数据备份。
中央公益性单位应当妥善保管捐赠票据，设置票据专柜或专库，做好票据存放库房（专柜）的防盗、防火、防潮、防蛀、防爆、防腐等工作，确保捐赠票据安全。
中央公益性单位对已使用过的捐赠票据存根应当保存5年。保存期满需要销毁的捐赠票据，要登记造册，填写《中央行政事业单位财政票据销毁申请表》，经财政部票据中心审查核准后，予以销毁。实行中央垂直管理的公益性单位，可由其主管部门财务部门统一向财政部票据中心提出票据核销申请，由财政部票据中心统一组织实施捐赠票据的核销工作。
中央公益性单位要做好捐赠票据的使用、登记与保管工作，并按规定向财政部票据中心报送捐赠票据的领购、使用、结存情况。
五、落实责任，不断强化捐赠票据监督检查
中央公益性单位要加强本单位捐赠票据使用和管理情况的监督检查，督促本单位严格按照财综[2010]112号文件以及本通知规定领购、使用和管理捐赠票据，及时发现和纠正违反规定领购、使用和管理捐赠票据的行为。
中央公益性单位要严格执行财综[2010]112号文件规定，自觉接受财政、审计部门的监督检查，如实提供使用过的捐赠票据存根、使用管理台账、捐赠协议、会计账簿等相关资料。
对于违反财综[2010]112号文件规定领购、使用、管理捐赠票据的，一经查出，要限期整改，整改期间暂停核发该单位的捐赠票据。同时，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等规定进行处理、处罚。涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。
附件：1.中央行政事业单位财政票据核销申请表（略）
2.中央行政事业单位财政票据销毁申请表（略）
财政部
二○一○年十二月二十一日
