试论宅基地使用权
王明水
【内容提要】宅基地使用权是用益物权的一种，我国现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量极少，且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低。《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，也仅有四个条文，规定比较简单，无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。本文通过对宅基地使用权的概念特征、宅基地使用权设定、变更的生效条件和现阶段宅基地使用权能否流转等问题进行了探讨，并对农村宅基地使用权制度的完善提出了看法。
【关键词】宅基地使用权 设定 流转 法律思考
宅基地使用权是用益物权的一种，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），以专章的形式规定了“宅基地使用权”。宅基地使用权不仅关系到农民群众的切身利益，而且关系到农村的稳定和繁荣，关系到着国家和社会的可持续发展。因此，研究和探讨宅基地使用权，对全面地保护农民的利益，促进农村经济的发展和农民生活水平的提高有着十分重要的意义。
一、 宅基地使用权的概念及其特征
宅基地属于集体建设用地的一种。宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造个人住及其附属设施的权利。宅基地使用权是用益物权的一种，宅基地包括建有房屋的和将要建造房屋的空白宅基地，其所有权归集体经济组织，农村村民只有使用权。《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”概括起来，宅基地使用权有以下几个特征：
1、主体的特定性。宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，只有集体经济组织内的成员和农户才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地使用权。城镇非农业户口的居民以及集体经济组织以外的人一般不能申请宅基地。
2、设定的限制性。根据现行的土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。
3、权利的福利性。农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的或仅支付很少的费用，只要符合法定的申请条件,就可以取得宅基地使用权，获取基本的生活条件。当农村村民在取得农村宅基地使用权后可以世代使用，并且这种使用是受法律保护的,任何单位和个人不得随意侵犯，且宅基地上的房屋消灭后,使用权人对宅基地的使用权仍然存在,可以重新建造房屋。目前，在我国农村还有很多农民居住在世代相传的“老宅子”里。这种宅基地使用的无偿性和永久性，表明宅基地使用权具有一定的福利性质。
二．宅基地使用权取得、变更的生效要件
根据现行的法律规定，我国宅基地使用权的取得、变更采用的是登记对抗主义，而非登记生效主义。宅基地使用权不以登记为生效要件，未经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，无需进行变更或注销登记：
1、我国现行法律没有规定登记是设定宅基地使用权的生效要件，未经登记，宅基地使用权依然生效。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家的有关规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第62条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第44条第二款规定：农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。从上述宅基地使用权设定的法律规定看，宅基地使用权只要经过乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准即可，没有规定设定宅基地使用权以登记为生效要件。宅基地使用权和建设用地使用权同属于用益物权，但《物权法》第139条就明确地规定了设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用人发放建设用地使用权证书。
2、宅基地使用权人可自愿申请宅基地使用权登记。现行的土地管理法规虽然没有设立宅基地使用权必须登记的法律规定，但当事人根据具体情况，自愿申请宅基地使用权登记的，应给以登记。国土部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中就提出了加强农村宅基地记发证的要求。根据该通知精神，市、县国土资源管理部门在村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，提出了要加快农村宅基地土地登记发证工作，以充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用。《物权法》第155条规定： 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。可见，土地管理相关法规鼓励当事人申请宅基地使用权的登记。
3、宅基地使用权的变动以占有为其公示方法。宅基地使用权是物权的一种，属于不动产权利，依据物权法的规定，不动产物权以登记为其公示方法，但现行法规没有规定宅基地使用权的登记制度。究其原因，主要是宅基地使用权的主体在现行法下仅限于本集体经济组织的成员，相互熟悉，再加上现行法律限制宅基地使用权的流转，本村村民占有宅基地上的房屋即足以公示其对相应范围内的宅基地享有使用权，因此，宅基地使用权的变动可以以占有为其公示方法，但已经登记的宅基地使用权变动的，应按《物权法》第155条规定及时办理变更登记或注销登记。
三、宅基地使用权现阶段具有不可流转性
对于农村宅基地使用权能否转让，学界有不同的观点，有的学者认为，宅基地使用权可以在城乡之间自由转让；反对者则主张，农村宅基地使用权不能在城乡之间转让，只能在农村集体经济组织内部进行。笔者通过对现行土地管理法规的研究，认为我国现阶段禁止农村宅基地的流转，宅基地使用权不能进入通常的民事流转或交易。
1、现行法规严格限制宅基地使用权的自由流转。《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据该条规定，宅基地的使用权不可以转让。《物权法》第一百八十四条下列财产不得抵押之第二款规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，我国《担保法》第三十七条也早已作了相应的规定，不允许以宅基地使用权设定抵押。1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第二款规定：“农村的住宅不得向城镇居民出售。”2004年12月24日国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”通过以上规定可以看出，现行法律确定宅基地使用主体仅限于农民，无论宅基地及建于其上的房屋均不得向外转让。《土地管理法》第62条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员，我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”根据以上规定确定：我国宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得转让、不得出租，宅基地使用权人享有的权利仅限于占有和使用。
2、农村宅基地的福利性质及社会保障功能，不允许农村宅基地在城乡之间自由转让。目前，我国农村宅基地制度具有确保农民的基本生活居住条件，最终维护农村社会秩序的稳定的意义。根据现行的土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富，结果均等，富者不能多占，贫者不会少得，体现了强烈的社会公平，实现了基本的社会保障。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户居民不因贫穷而流离失所，能真正起到使农户安居乐业的作用。如果允许流转，一旦农民进城打工无法在城市立足，丧失了生活来源，将会沦为无居无业的失地农民，因此，在农村村民社会保障制度尚未完全建立的情况下，限制农村宅基地使用权流转有利于农村社会稳定。
3、我国人多地少的现状不允许宅基地自由流转。我国面临的人地矛盾是世界上最突出的,我国用不到世界10%的耕地,养活占世界20%左右的人口。随着城市化进程的加快,我国耕地呈逐年减少的态势。现行中国耕地红线是18亿亩。2009年6月23日国务院新闻办公室举行新闻发布会，国土资源部提出“保经济增长、保耕地红线”行动，坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。在人多地少的现实困境下,切实保护农业用地是我国的基本国策,是各级政府都必须关切的头等大事。在可垦荒土地不多,人口快速增长的情况下,宅基地多是从农用地中分离出来的。如果允许宅基地使用权流转,在高额利润的驱使下,许多农户会利用各种方式侵占农用地建筑房屋,获取收益。为了保护农用地,稳定粮食生产,必须严格限制农用地转为建设用地,严格禁止宅基地流转。
四、完善宅基地使用权制度的几点思考
近年来，随着农村经济的发展和农民物质文化生活水平的不断提高，农村住宅建设进入了新的发展时期，农村宅基地总体上纳入了依法管理轨道。但当前也存在一些问题，一些村庄不同程度地存在着建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地以及未批先占、抢占、越权批地、非法转让宅基地等问题，既影响了保护耕地基本国策的贯彻落实，也不利于农村村庄建设和经济发展，也扰乱了土地管理和村庄建设秩序，而且也容易产生宅基地纠纷和资源浪费，引发社会矛盾和不安定因素，给农村社会稳定带来不良影响。这些问题的存在，与现阶段宅基地使用权制度存在的缺陷有很大关系。为此，有必要对现行的宅基地管理制度进行完善。
1、完善宅基地使用权立法。我国现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低，《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，但也仅只有四条（152条-155条）的内容，对宅基地使用权的规定比较简单，无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。虽然土地管理法等规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的宅基地使用权制度。因此，应进一步完善宅基地使用权法立法，建立完整的宅基地使用权制度，对宅基地使用权的概念、取得方式、生效条件、权利行使、消灭、流转、法律责任等内容作出详细规定。
2、建立宅基地使用权登记制度。宅基地使用权属于不动产物权，根据物权法的规定，不动产物权的设立、变更、消灭应进行登记，而现阶段农村宅基地使用权登记制度欠缺。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号），对加强农村集体土地管理和农村集体土地登记工作提出了要求，但均不属于法律的强制规定，且进展缓慢，农民主动登记的不多，不利于农村宅基地管理，不利于有效地节约和保护耕地。因此，建立宅基地使用权登记制度，对宅基地使用权的取得、变更实行登记生效主义大有不要。
3、规范宅基地使用权的继承。根据现行的法律规定，宅基地所有权本身属于农村集体所有，使用权人只能是本集体经济组织的成员。宅基地本身不能继承，但宅基地上的房屋属于公民的财产，可以依法由继承人继承的，根据地随房走的原则，宅基地可由继承人继续使用。对照前述规定，如果继承人是本村村民的，继承人有权继承不存在争议；但如继承人不是本集体经济组织成员，包括其它集体经济组织的农民和城镇居民，如果允许继承，与现行土地管理法及相关法规规定宅基地使用的对象为本集体经济组织成员相悖。即使继承人是本集体经济组织成员继承后其宅基地面积超过规定标准的如何处理，现行法规也没有规定，对此，有必要对农村宅基地上的不动产继承问题从法律层面上加以规定。
4、适度放松宅基地使用权的流转。我国现阶段对农村宅基地的流转持否定态度，但如果完全禁止宅基地使用权的流转又不完全符合农村的实际，不能促进用益物权使用价值的实现，更不能体现农村宅基地的资产价值。为此，有必要在制度上作出规定，对宅基地的使用权的流转适度放宽，对下列条件的农户可允许转让宅基地使用权及其宅基地上的房屋：一是有稳定的非农职业，且已参加了社会保障的。二是已经在城市购买商品房，且全家迁入城市生活。三是宅基地已经超过标准面积，允许流转超过标准面积的宅基地。四是有两处以上宅基地，允许流转其中一处宅基地。在转让对象上可区分单纯农村宅基地使用权的转让和农村宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让，允许未建房屋农村宅基地使用权在本集体经济组织内部，允许宅基地上有房屋的宅基地使用权在不同经济组织的农户之间转让。
【参考文献】
1、陈佳：《物权法实施中的疑难问题》，中国人民公安大学出版社2009年7月
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3、刘利：《集体所有制下的宅基地使用权研究》，《安徽农学通报》2007年第13期。
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商业、供销系统自有货运汽车管理办法
商业部
商业、供销系统自有货运汽车管理办法
1986年9月19日，商业部
第一章 总 则
第一条 为了加强商业、供销系统自有货运汽车管理，不断提高管理水平，充分发挥汽车的使用效率，特制定本办法。
第二条 商业、供销系统自有货运汽车的主要任务是为本系统本单位购销业务服务。对支农、救灾、鲜活易腐和市场急需商品要及时抢运，保证商品运输任务的完成。在运力和设备有余时，要积极对社会开放，为商品流通服务，为农村经济的产前、产中、产后服务。
第三条 各地可以根据商品流通的特点和当地的具体情况，对车辆比较多的，建立商业、供销综合汽车队或专业公司汽车队；对分散在商业、供销部门和基层商业网点的汽车，也应采取适当的组织形式加强管理。
不论综合汽车队、专业公司汽车队或分散在商业、供销部门和基层商业网点的汽车（以下简称汽车运输企业和单位）均需执行本办法。
第四条 汽车运输企业和单位要贯彻“科学管理、合理使用、定期保养、视情修理”的原则，全面地计划、组织、指挥、协调和监督运输生产，努力提高各项经济技术指标，安全生产、优质服务、高效率、低成本。
第五条 汽车运输企业和单位要实行队长（厂长、经理）负责制，逐步推行和完善任期目标责任制。同时建立健全职工代表大会制度，加强企业民主管理。
第六条 汽车运输企业和单位要加强政治思想工作，坚持“两个文明”建设一起抓。反对和抵制各种不正之风，同时加强干部职工业务、技术培训，建设一支思想好、有文化、技术精、作风硬的商业汽车运输职工队伍。
第二章 经营和管理
第七条 汽车运输企业和单位要加强经营管理，推行运输合同制，发展横向经济联合，做到合理调度，充分发挥车辆的使用效率。
第八条 汽车运输企业和单位要坚持改革，实行政企分开，推行和完善各项经济责任制。按照责、权、利结合的原则，把各项指标层层分解，落实到单车、班组和个人，并将职工的收入同个人劳动的成果和企业的经济效益挂钩，充分调动职工的积极性。经济责任制可采用多种承包形式，但要注意汽车运输生产的特点，提倡承包多项经济技术指标综合考核。
第九条 汽车运输企业和单位要做好车辆统计工作，建立健全原始记录。统计资料要及时、准确、完整，并认真执行统计报表制度。
第十条 汽车运输企业和单位要做好汽车随车装备和运行、保修材料的管理。建立和健全器材的出入库手续、保管、使用制度，做到帐帐、帐实相符。
第十一条 汽车运输企业和单位要根据车辆的厂牌、型号、技术要求和使用条件，正确使用燃料和润滑油料，延长车辆使用寿命；制定先进合理定额，采取切实节油措施，不断总结推广节油经验，合理节省油料。
第十二条 正确选用和使用轮胎，制定轮胎使用管理办法及先进合理定额，及时总结推广节约轮胎先进经验。
第十三条 车辆调度员要摸清货源、线路、车况、装卸力量、驾驶人员素质等情况，做到合理调度，均衡生产，不断提高车辆利用率。
第十四条 汽车运输企业和单位要实行独立核算或简易核算；运输车辆要实行定额管理，单车核算或单车记帐。在定人、定车、定设备、定任务的同时，定消耗、定费用，按月、季、年及时公布各项经济技术指标的完成情况。当前应建立的经济技术指标是：货运量、货物周转量、车辆完好率、车吨位产量、百吨公里燃料消耗、全员劳动生产率、安全行驶间隔里程、千吨公里成本、利润等。
第十五条 汽车运输企业和单位要加强财务管理，严格执行财务制度和财经纪律，准确、及时、完整地反映企业的经济活动；按照制度编制财务计划，做好财务分析；管好用好流动资金、固定资金和专用资金；按照规定提取和合理地使用固定资产折旧基金、大修理基金；企业留利基金的使用，要按规定留足生产发展基金，以补充扩大再生产的需要。
第十六条 汽车运输企业和单位要根据生产规模和劳动定额等因素，确定合理的劳动组织和定员标准。每车配备的驾、修人员一般不要超过三人。
第三章 车 辆 使 用
第十七条 货运汽车的使用应做到“管用结合、合理使用，”使车辆经常保持良好的技术状态，并通过合理运输，双程运输等途径提高使用效率。
第十八条 汽车运输企业和单位要合理选用车型，严格执行车辆载重标准以及拖挂的有关规定，严禁超限运输。
第十九条 汽车运输企业和单位要建立健全车辆技术档案，包括车辆装备和技术性能记录，车辆运行技术记录和保修技术记录等，为合理使用车辆、确定车辆保养和大修间隔里程、制定车辆保修计划等提供依据。
第二十条 驶驾员要做到懂原理、懂构造、懂性能、懂用途。要操作正确、会保养、会排除故障，使车辆经常处于良好状态。
第二十一条 汽车运输企业和单位要由技术科、股、室或指定专职技术干部负责技术管理工作，其主要职责是制定技术操作规程、保修制度、各项经济消耗定额，并进行监督和检查；组织新技术、新工艺、新设备的试验推广工作等。
第二十二条 汽车运输企业和单位对技术人员要制定相应的技术考核办法，认真执行国家制订的奖惩规定，充分调动技术人员的积极性、创造性。
第四章 保养与修理
第二十三条 汽车运输企业和单位对车辆要经常进行例行和定期维修保养作业。保养作业一般分为一级保养（以清洗、润滑、紧固为中心）；二级保修（以检查调整为中心）；三级保养（以总成解体清洗、检查、调整、消除隐患为中心）。还要根据季节变化进行换季保养，其主要内容是换用润滑油、调整油、电路及采取防寒、防暑、防滑措施等。
第二十四条 汽车各级保养周期和规范，参照交通部门有关规定进行，也可以根据汽车的结构、性能和运行条件等因素自行确定。汽车保养要纳入运行作业计划，保证按期进行。
第二十五条 汽车运输企业和单位对汽车要根据各总成的磨损情况和技术状况的变化，通过技术鉴定，及时地进行大修。
第二十六条 汽车修理规范要参照交通部颁发的“汽车修理技术标准”和有关工艺要求执行。对进口汽车修理，要按照修理技术参数和国内有关标准确定。
第二十七条 汽车修理厂和保修车间，应配备必要的维修设备、检测仪器和符合国家计量标准的量具，逐步实现修车机械化、检验仪表化。
第二十八条 汽车运输企业和单位要大力推广维修新技术、新工艺，提高车辆性能，提高劳动生产率，降低成本，提高经济效益。
第五章 安全管理
第二十九条 各级商业、供销行政主管部门要加强行车安全工作领导，经常进行安全行车教育，认真执行有关法规，做好督促检查工作，确保行车和商品运输安全。
第三十条 汽车运输企业和单位要建立以车队长、技术员（工人）、驾驶员三结合的安全技术小组，分散使用的汽车也要有专人负责安全工作。组织安全教育，学习安全制度，开展安全竞赛活动，定期检查对制度和法规的执行情况，落实安全措施，及时纠正违章现象。
第三十一条 为了保证车辆行驶安全，凡参加营运的车辆，均应符合交通部门有关规定。要做到：（1）装备齐全；（2）发动机运转良好；（3）底盘各总成联结牢固；（4）转向良好，制动有效可靠；（5）电气设备齐全；（6）车厢及驾驶技术状况良好等。要建立健全车辆检查制度，配备必要的检查人员，保证行车安全。
第三十二条 驾驶员必须认真执行驾驶守则，切实做好出车前、行车中、收车后的安全检查工作。
第三十三条 汽车装载必须执行交通运输法规，不超重，不超高，不超宽（长）。对所承运的商品要苫盖严密、文明装卸、合理配载。对食品及危险品等特殊商品要注意防腐、防爆、防火、防毒；随车装卸工人、押运员等，严禁在车厢内和行车中吸烟；运送危险品和笨重商品，不准人货混载。严格执行商品交接制度，防止差错事故，确保商品运输安全。
第三十四条 凡经各地交通监理部门审查确认安全行车三十万公里以上者，定为企业或单位安全行车标兵；安全行车五十万公里以上者，由省、自治区、直辖市商业厅（局）、供销社命名为省、自治区、直辖市级商业安全行车标兵；安全行车一百万公里以上者，由省、自治区、直辖市、计划单列市商业厅（局）、供销社上报商业部命名为商业部系统安全行车标兵。对各级行车标兵应给予表彰和适当奖励。凡违反交通法规所发生的交通事故，都应追究肇事者和有关领导的责任，并根据情节轻重给予适当处罚和行政处分，触犯刑律的，提请司法部门追究法律责任。
第三十五条 凡发生重大行车事故（死亡一人，重伤二人，财产损失一万元以上），应立即报告上级主管部门。事故查清后，由省、自治区、直辖市及计划单列市商业厅（局）、供销社及时填写“大事故报告表”，连同事故原因及处理意见报商业部。
第六章 附 则
第三十六条 本办法自发布之日起执行。本办法发布后，原商业部《商业部门专业汽车管理试行办法》、《商业货运汽车行车安全暂行规定》和原全国供销合作总社《供销合作总社关于货运汽车管理的若干规定》同时废止。
第三十七条 各省、自治区、直辖市、计划单列市商业厅（局）供销社可根据本办法制定实施细则。
第三十八条 本办法由商业部负责解释。
